JOSÉ GALLIANO
Domingo

Vivir con lo nuestro 4.0

¿Hace falta tener una política industrial?

A fines del mes pasado, la Secretaría de Industria publicó Argentina Productiva 2030, un plan de desarrollo productivo de 12 documentos y unas 3.000 páginas cuyo objetivo es transformar la matriz productiva, bajar la pobreza a la mitad y duplicar las exportaciones para 2030. Varias cosas me llamaron la atención del tuit con el que se anunció este plan: desde el extraño timing —un plan a cinco años presentado por un gobierno a pocos meses de una elección presidencial— hasta el hecho de que se subrayara tanto la considerable extensión del informe.

Pero, fundamentalmente, me sorprendió la ausencia total de alguna mínima referencia a la macroeconomía. El diagnóstico reduce los problemas de crecimiento, empleo y pobreza del país a “crisis recurrentes por falta de dólares y a una matriz productiva insuficientemente densa y desarrollada”. Ni la inflación de tres dígitos ni el déficit fiscal crónico ni el sistema impositivo tendrían algo que ver, según los autores, con nuestra incapacidad para desarrollarnos. Todo el plan termina siendo un gran parche para evitar la resolución de los problemas de fondo y sirve de marco conceptual para profundizar el esquema proteccionista de la Argentina amparándose en una supuesta e inevitable falta de divisas.

Hay muchos análisis que se podrían hacer del plan, pero en este espacio quiero argumentar tres cosas: en primer lugar, que sin normalizar la macro es absurdo (y costoso) pensar en un plan productivo. En segundo, que la falta de dólares o restricción externa es en gran medida autogenerada, producto, en parte, de decisiones de política industrial desacertadas. Finalmente, que la política productiva es una de las cosas más permanentes que tenemos en la Argentina cíclica y volátil.

Sin macro no hay micro

No puede haber un plan productivo sin que antes exista un plan de normalización macroeconómica. Entre las políticas transversales presentadas en el informe figuran: financiamiento productivo, capital emprendedor, género, infraestructura y logística, centros tecnológicos, formación y capacitación, articulación y coordinación federal y uso de evidencia para el diseño y perfeccionamiento de las políticas públicas. Pero en ninguna de las secciones de Argentina Productiva 2030 a las que se puede acceder hay referencias a la situación macroeconómica, mientras que en el documento integrador del plan la mención es muy escueta.

Le pido al lector que imagine por unos segundos que lo nombran ministro de Industria de un país con alta inflación, altos impuestos, falta de crédito, múltiples tipos de cambio y control de importaciones, y que debe asistir a una reunión con empresarios de algún sector productivo. ¿Qué imagina que le pueden pedir los empresarios? ¿Crédito subsidiado, exención impositiva, régimen especial para importar insumos o maquinaria, dólar especial para exportar bienes finales, desarrollo de un programa de asistencia técnica para capacitar empleados o un programa de articulación de capacidades estatales para el desarrollo de energías verdes?

Probablemente pida todas. Las primeras porque le sirven y las últimas para caerle simpático al funcionario que haya lanzado el programa número mil de alguna articulación, entre algunas dependencias o sectores, para algún fortalecimiento, para alguna capacidad, con alguna perspectiva (género, verde). No digo que los programas de desarrollo productivo no puedan ser útiles en el margen, con una macro ordenada: simplemente digo que no se puede ofrecer un pantone para elegir el color de la pintura de una casa que todavía no tiene paredes y donde no existe ni la remota posibilidad de que se pueda construir en el próximo año.

Con una macro desquiciada la política industrial no es otra cosa que un parche caro. Carísimo.

Con una macro desquiciada la política industrial no es otra cosa que un parche caro. Carísimo. Es dar a algún privilegiado, de manera discrecional y a un mayor costo, lo que la macro debería garantizar a todos por igual. Y lo que es peor, es que ese parche agrava los problemas de fondo y genera pésimos incentivos. Pensemos en regímenes especiales: como tenemos un sistema impositivo asfixiante, alguien decide crear un régimen especial para que un sector pague menos impuestos. Primera pregunta: ¿en base a qué criterio se elegiría al sector? Ahí entra un factor de discrecionalidad enorme. Se le otorga a un par de funcionarios y a los legisladores la capacidad de decidir, con criterios aleatorios, cómo asignar recursos escasos. Segunda pregunta: ¿por cuánto tiempo se le daría ese beneficio? Tercera: ¿cómo se financiaría ese beneficio? Y también: ¿con qué otra fuente se compensarían los recursos que se dejarían de percibir? ¿Subiendo los impuestos del resto? ¿O acaso no se haría nada, y entonces  aumentaría el déficit y después se financiaría con más emisión monetaria y más inflación?

Mientras se decide, algún otro sector ya estaría pidiendo audiencia para solicitar un régimen similar. La historia terminaría seguramente con todos los demás sectores de la industria pidiendo alguna exención —el famoso “flan” de Alfredo Casero—, el sistema tributario perforado, unos pocos pagando la totalidad de los impuestos —los menos queridos por el gobierno de turno o los que tienen menos capacidad de lobby—, impuestos que además ahora son más altos porque hay menos contribuyentes y más pobres pagando los costos de la inflación. Por lo tanto, estaríamos un paso más lejos de resolver el problema de fondo que había originado la primera exención: en la Argentina se pagan muchos impuestos y en el medio asignamos recursos de manera ineficiente.

Restricción externa autoinfligida

Otra forma de posponer la resolución es buscar chivos expiatorios para justificar nuestro mal desempeño económico. Culpar a la restricción externa por la falta de dólares es un ejemplo. El capítulo sobre digitalización de Argentina Productiva 2030 sirve para ilustrar que la mayoría de las veces el daño es autoinfligido.

En la primera parte del capítulo se menciona que en 2021 los servicios basados en el conocimiento (SBC) fueron el cuarto complejo exportador argentino, detrás de la soja, el maíz y casi mano a mano con la industria automotriz. Luego hacen foco en una rama específica, los servicios de software e informática (SSI), que representan el 35% de las exportaciones de SBC. Sobre esta rama mencionan dos datos que deberían ser música para los oídos de un desarrollista preocupado por la falta de dólares: el saldo exportador de los SSI es superavitario y es un gran generador de empleo: más de 130.000 puestos de trabajo. Pero hay una mala noticia: la cantidad de empresas exportadoras, que venía creciendo desde 2016, en 2021 se retrotrajo a niveles de 2017. “La brecha cambiaria y la apreciación cambiaria posiblemente hayan incidido en ese desempeño”, dice el texto que acompaña al gráfico. Llegado a esta parte del documento, el lector podría pensar: “OK, no sé ni cuál era el punto de esta sección, pero acá tenés un problema, contame cómo vas a salvar a la gallina de los huevos de oro”. Pero el cierre de esta sección es desolador. No se presenta ninguna solución a la brecha cambiaria ni se la resalta como prioridad a resolver. Simplemente, se pasa a otro proyecto.

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Un proyecto para, por ejemplo, “desplegar el potencial de la industria 4.0 en el territorio argentino”. Esta otra sección arranca con un diagnóstico también preocupante: el nivel de adopción tecnológica de las empresas industriales argentinas es muy bajo. ¿Cómo proponen resolverlo? Con un proceso de upgrading tecnológico que cuide los dólares: “Que este proceso se realice con ahorro de divisas (favoreciendo y aprovechando la provisión local de servicios y productos 4.0)”. Por eso, una de las principales recomendaciones es: “Implementar un programa de desarrollo de proveedores 4.0 que articule y armonice procesos de integración de sistemas informáticos y maquinaria digital de grandes empresas y sus proveedores, con foco en la sustitución de importaciones”. En criollo, muy livianamente, sin hacer ningún análisis de costo-beneficio, se dice que las máquinas e instrumentos digitales, clave para la competitividad de toda la economía argentina, se tienen que fabricar acá porque no hay dólares. ¿Se van a producir a precios razonables esos insumos clave para el desarrollo? Ni idea. ¿Se van a poder exportar luego a otros países? Ni idea. Bah, ni idea no. Porque casi en simultáneo a la presentación del plan, en la realidad estábamos viendo sus efectos en un caso muy concreto: las computadoras y los chips.

A mediados de marzo el gobierno decidió subir los aranceles a computadoras y tablets para promover la industria nacional. A los pocos días los precios de las notebooks aumentaron hasta un 80%. Sólo para tener en cuenta: el número de puestos de trabajo que genera el rubro fabricación de equipos y productos informáticos es de 3.000; el de puestos de trabajo que generan los SSI es de 130.000; el de puestos de trabajo que generan todo el sector de SBC es de 280.000.  En síntesis, hay un plan que dice simultáneamente que la Argentina tiene un problema de falta de dólares y que hay un sector, generador de dólares y trabajo, que está teniendo problemas por la política macro; pero que a ese sector no le van a solucionar el problema, sino que le van a agregar uno nuevo encareciendo el insumo que más utiliza (la tecnología) para… ¡cuidar los dólares! ¡Ah! ¡Sí sólo tuviéramos un sector que genere divisas y pudiéramos ayudarlo no ponerle la pata encima! Nada nos impide fabricar las computadoras más caras del mundo, pero después no culpemos a la restricción externa.

Nada nos impide fabricar las computadoras más caras del mundo, pero después no culpemos a la restricción externa.

Lo peor es que los ejemplos no se agotan acá. El presidente Alberto Fernández inauguró hace una semana una terminal del Aeropuerto de Ezeiza que había dejado lista el gobierno anterior y que esta gestión tardó tres años en habilitar. En el discurso inaugural pidió que no usara el aeropuerto. Que los argentinos se queden en casa porque estamos cortos de dólares. ¿Y si en lugar de pedir que nos volvamos a encerrar, en estos años se hubiesen tomado medidas para alentar el turismo visitante? Hasta hace unos meses, un extranjero que se paseaba por nuestro país tenía que trasladarse con bolsos de pesos cambiados en el mercado paralelo. Todo barrani. Ni hablar de la conectividad con el interior: cerraron aeropuertos (El Palomar) y se fueron las aerolíneas comerciales, aislándonos del mundo y limitando la conectividad interna.

De todas formas, uno podría pensar que lo del presidente es un hecho aislado: que no estuvo muy atinado en su discurso, cosas que pasan. Pero no. Es todo un encadenamiento. En la sección dedicada al plan para duplicar las exportaciones del plan que venimos comentando, dentro de los lineamientos del sector turismo figura hacer del Pre-Viaje una política de largo plazo para que la gente no se vaya afuera. Cito textualmente:

Fortalecimiento del programa Pre-Viaje con foco en contraestación y destinos emergentes. Es un programa de preventa turística que permite el reintegro del 50% del valor de un viaje dentro de Argentina. Las primeras dos ediciones se lanzaron en contexto de pandemia, con el objetivo de sostener e impulsar la actividad. La tercera edición apuntó a impulsar los viajes fuera de temporada. Su continuidad en el tiempo resulta estratégica para sustituir el turismo emisivo, aunque debe enfocarse en reducir la estacionalidad y, eventualmente, impulsar destinos emergentes, que permitan luego atraer turistas internacionales.

Es decir que están hablando de fomentar exportaciones, pero adoptan un enfoque defensivo y limitado. En lugar de concentrarse en cómo hacer que venga más gente, se concentran en que no salgan, como dijo el presidente. Pero además, dejan plasmado en un plan de mediano plazo una medida de emergencia y regresiva, una transferencia escandalosa a los sectores más adinerados cuando más de la mitad de los niños son pobres.

Algo que también esperaba encontrar en un plan que busca duplicar las exportaciones eran muchas referencias a acuerdos comerciales, aperturas estratégicas de mercados, facilitación del comercio, régimen de licencias no automáticas, etc. Pero si hay alguna mención es muy superficial. Casi todo es defensivo y está supeditado a “cuidar” los dólares, del mismo modo que creen que “cuidan” la mesa de los argentinos restringiendo exportaciones. Insisto, nuestra principal restricción son las malas políticas.

Las malas políticas productivas llevan muchos años y se van acumulando como capas geológicas sin que nadie las evalúe y las depure.

En particular, las malas políticas productivas llevan muchos años y se van acumulando como capas geológicas sin que nadie las evalúe y las depure. Antes de pensar en nuevos programas, exenciones, articulaciones, fomento de tal o cual cosa, hay que saber que en Argentina ya existe una estructura de protección, subsidios y exenciones tributarias que determina hace más de 20 años una política industrial y productiva. Una de sus anclas es el Mercosur, un bloque que no ha sido particularmente activo en generar acuerdos comerciales con otros países y que mantuvo esencialmente el mismo sistema arancelario durante todos estos años. Eso hace que el esquema de protección comercial para los diferentes sectores de la economía prácticamente no se haya alterado. A eso se suman regímenes como los de Tierra del Fuego, que lleva más de 50 años vigente sin que nadie se atreva a adaptarlo a las necesidades del siglo XXI. También se puede decir que un mismo espacio gobernó 12 años consecutivos o resaltar la coincidencia de que el ministro de Producción en 2002 es el actual secretario de Industria, José de Mendiguren, y de que en ese año también se había mandado a hacer una estrategia de desarrollo.

Por eso, antes de agregar cualquier cosa nueva, empecemos viendo lo que tenemos y hagamos un análisis serio de costo-beneficio, de cuál es el resultado neto para la sociedad y los consumidores y qué es lo que funciona y lo que no. La tasa de asistencia efectiva sectorial, que combina la protección comercial y fiscal que reciben los diferentes sectores económicos puede ser un punto de partida. Habría que actualizarla y publicarla periódicamente para ver la evolución y usar de insumo para evaluar los programas de asistencia. Hay un proyecto en la Cámara de Diputados que va en esta línea y que sería bueno que se avanzara en su aprobación.

En el prólogo de Argentina Productiva 2030 se expresa el deseo de que sirva para generar los consensos básicos en torno a la política de desarrollo que debe adoptar el país. Desconozco cuál fue el grado de involucramiento del sector privado y del resto de la dirigencia política en el plan. Por lo que se lee en el prólogo, parecería hecho desde el Estado: “Todas estas áreas (misiones industrializantes) fueron articuladas y consensuadas con las áreas técnicas y de gestión pertinentes en diferentes lugares del Estado”. Y la nota de la semana pasada en Seúl sobre la economía del conocimiento daría a entender que las necesidades (al menos de una parte) del sector privado no serían muy tenidas en cuenta a la hora de diseñar políticas públicas.

Para qué tanto papel

En definitiva, si bien no coincido ni con el diagnóstico ni con las propuestas ni con el enfoque, creo que el documento puede servir como disparador para discutir abiertamente y de cara a la sociedad la política productiva que queremos. ¿Tiene sentido pensar un plan productivo a 5 o 10 años si no sabemos cuánto podrá valer el dólar dentro de dos días o cuánto será la inflación en mayo? ¿Es posible planificar algo así en un contexto de tanta incertidumbre sin que exista un plan de estabilización macroeconómica antes?

¿Se puede hacer un plan para “duplicar las exportaciones en 2030” sin mencionar que en octubre del año pasado el Gobierno modificó el sistema de comercio exterior incorporando 3.000 nuevas licencias no automáticas que obstaculizan, entre otras cosas, el acceso a insumos clave para todo el sector productivo y poniendo en riesgo exportaciones y pérdidas de mercado? ¿La meta de duplicar exportaciones es compatible con la administración del comercio actual? ¿Se pueden duplicar exportaciones sin hacer más acuerdos comerciales y mejorar el acceso de nuestros productos al mundo? Sorprende, además, porque se habla de consensos y de políticas de largo plazo sin hablar de acuerdos comerciales, que son los que verdaderamente permiten asegurar, más allá de un gobierno, la continuidad de políticas públicas ligadas a la producción.

¿Queremos que funcionarios detrás de escritorios con un puñado de empresarios nos digan a qué sectores sí y a cuáles no les corresponde ser parte de la Argentina productiva del futuro?

¿Queremos que funcionarios detrás de escritorios con un puñado de empresarios nos digan a qué sectores sí y a cuáles no les corresponde ser parte de la Argentina productiva del futuro? ¿Estamos de acuerdo con que nos obliguen a comprar computadoras más caras y tecnológicamente rezagadas sin siquiera saber cuánto le cuesta a la sociedad y a los consumidores el potencial nuevo empleo que se puede crear con esta medida? ¿Nos parece razonable que se sigan agregando programas que cuestan dinero y quitan recursos desconociendo el impacto que tienen?

¿Queremos hacer un plan productivo condicionado a “vivir con lo nuestro”? ¿Resignados a que la macro siempre vaya a ser este desorden alucinante? ¿Queremos autolimitarnos de esa manera o creemos que con una economía ordenada la Argentina tiene el talento y los recursos para salir al mundo y competir internacionalmente? A mi me parece que todo el plan demuestra una falta casi total de confianza en las capacidades del país. Otra vez: ¡consideran al plan Pre-Viaje un lineamiento central para aumentar las exportaciones de turismo! No se me ocurre nada más “perro chiquito”.

En fin, si haber impreso un plan de tantas hojas  en momentos en que hay faltantes de insumos para la producción de papel sirve para que podamos empezar a plantearnos la importancia de transparentar los costos y beneficios de la política productiva y tener un debate abierto y honesto, bienvenido sea el plan.

 

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Daiana Molero

Economista. MC/MPA Mason Fellow en Harvard Kennedy School. Pre-candidata a diputada nacional (CABA). Ex subsecretaria de Programación Microeconómica.

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