La semana pasada, una sentencia de la Corte Suprema de la Nación resolvió finalmente que Sergio Uñac, actual gobernador de la provincia de San Juan, no podrá presentarse como candidato por un tercer mandato consecutivo. El fallo fue muy celebrado por amplios sectores opositores al oficialismo provincial y nacional, en parte porque las reelecciones ejecutivas son consideradas problemáticas y en parte porque a muchos les gusta ver una Corte más activa en este tipo de asuntos. Las razones de este entusiasmo se extienden además a los argumentos utilizados por el tribunal (especialmente por el juez Carlos Rosenkrantz, el más festejado en Twitter), que podrían ser utilizados eventualmente para limitar la reelección de los intendentes bonaerenses y vedarle a Gildo Insfrán su octavo mandato consecutivo al frente de la gobernación de Formosa.
No voy a negar que me gustaría ver a Insfrán mordiendo el polvo alguna vez. Pero lo cierto es que, para frenar la candidatura de Uñac, la Corte recurrió a argumentos más políticos que judiciales. Hace ya más de dos años, en una de las primeras notas de Seúl, Quintín defendía el uso de la tecnología en el fútbol para determinar si la pelota había cruzado la línea de gol, pero cuestionaba el uso del VAR. Una tecnología que prometía “eliminar los errores obvios y groseros del árbitro” se terminó convirtiendo en un mecanismo con el que se revisan jugadas dudosas de maneras cuestionables, convirtiendo al juego en “un simposio”. Desde luego que las decisiones arbitrales en el fútbol no tienen la misma importancia que los fallos de la Corte Suprema pero, a diferencia de los casos de Santiago del Estero, Río Negro y Tucumán (en donde los gobernadores querían ir a contramano de la interpretación más natural de la norma), en el caso de Uñac el máximo tribunal debió presentar un argumento mucho más elaborado —y por ende discutible— sobre la inconstitucionalidad del artículo 175 de la constitución sanjuanina.
Para frenar la candidatura de Uñac, la Corte recurrió a argumentos más políticos que judiciales.
En otras palabras, la Corte pasó de una interpretación firme pero restrictiva a una expansiva, atribuyéndose el derecho de decidir si una cláusula constitucional bastante explícita es consistente con ciertos principios importantes pero abstractos. Además de introducir incertidumbre, esto corre el debate de la redacción de la ley a la elección de sus intérpretes. Dado que la historia termina por ahora con el hermano de Uñac compitiendo contra José Luis Gioja –que ya fue gobernador durante tres mandatos consecutivos–, vale entonces preguntarse si la sentencia del caso valió la pena.
Ambigüedad legal
La claridad normativa es un bien en sí mismo. Ninguna norma está libre de interpretación, y las cláusulas de reelección en las constituciones provinciales no son un modelo de redacción legal. Pero la ambigüedad es una cuestión de grado, y las normas excesivamente ambiguas —sea porque están mal redactadas o porque su interpretación está sujeta a principios generales y, por ende, poco específicos— generan inseguridad jurídica, incentivan la litigiosidad y mueven el debate político de la redacción de las normas a la selección de los intérpretes.
La historia de las reformas constitucionales provinciales es ilustrativa. En 1983, ningún gobernador podía reelegirse consecutivamente. Hoy sólo Mendoza y Santa Fe mantienen la prohibición original, y hasta 2017 se habían aprobado más de 60 leyes relativas a la reelección del gobernador. Como muestro en un trabajo conjunto, la mayoría de esas reformas se lograron con el acuerdo de la oposición: los gobernadores argentinos son poderosos, pero pocos oficialismos provinciales cuentan con los dos tercios de las bancas necesarios para aprobar una reforma constitucional. Más aún, los votantes siempre pueden rechazar una reforma en las urnas: los casos más recordados son el plebiscito bonaerense de 1990 y la candidatura del obispo Piña en Misiones, pero también ocurrió en Salta y Santiago del Estero en 1985, donde la oposición ganó una mayoría en la constituyente y no tocó la cláusula antireeleccionista.
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Una consecuencia de esas negociaciones es que la mayoría de los gobernadores están limitados a dos períodos consecutivos; Salta y San Juan permiten tres, y sólo Catamarca, Formosa y Santa Cruz mantienen la reelección indefinida. Y los textos constitucionales fueron cambiando en respuesta a las polémicas políticas y fallos judiciales previos. En 1991, Eduardo Angeloz se presentó a un tercer período amparado en una discutible decisión judicial que consideraba al periodo posterior a la reforma como “primer período.” La polémica llevó a la introducción de cláusulas transitorias especificando qué cuenta como “primer período”, notablemente en la Constitución Nacional de 1994, pero también en la de Santiago del Estero. Muchas provincias también regularon la “sucesión recíproca” entre el gobernador y el vice, generalmente de manera poco feliz, pero con una intención clara.
Pero el artículo 175 de la constitución sanjuanina ignora toda referencia a las sucesiones recíprocas. A diferencia de Zamora, que quiso ignorar una cláusula transitoria explícita; de Weretilneck, que fue elegido vice pero sirvió como gobernador casi un mandato completo y fue reelecto; de Manzur, que habiendo sido elegido gobernador por dos períodos consecutivos quiso luego volver a ser vice, Uñac fue vice por un período y gobernador por dos, cuando la constitución permite tres. Un vice puede convertirse en gobernador pero no a la inversa, por lo que tiene sentido que un gobernador sin reelección no pueda candidatearse a vicegobernador, pero la situación no es simétrica.
Cuando los jueces resuelven en función de principios abstractos que están poco definidos y colisionan con otros principios abstractos (y poco definidos), elegir a los intérpretes se vuelve mucho más importante que cambiar las leyes. En Estados Unidos, el caso Roe v. Wade dominó por décadas toda discusión sobre la composición de la Corte, subiendo el atractivo de nominar jueces extremistas y desprestigiando innecesariamente a la institución. Además, ¿qué garantiza el sistema representativo republicano exactamente? ¿Sólo permite una reelección inmediata? ¿Qué hay de la candidatura de la esposa, el hermano o la hija del gobernador? ¿Y cómo ponderamos el principio republicano vis-à-vis otros principios valiosos? La idea de un derecho humano a la reelección indefinida puede parecernos risible, pero eso no lo voy a decidir yo, sino un juez que los políticos se van a pelear por nombrar. Para una Corte que pronto va a tener que decidir causas polémicas y políticamente cargadas, no es un punto menor.
Abarcar mucho, apretar poco
En las últimas décadas, las constituciones de muchos países latinoamericanos han incorporado una serie de novedosos derechos políticos, sociales y económicos. Para este “nuevo constitucionalismo latinoamericano,” el derecho no puede limitarse a restringir los abusos del Estado, sino que además debe ser una herramienta de transformación social. Uno de los más lúcidos exponentes de esta visión en nuestro país es Roberto Gargarella, y no sorprende que su principal comentario haya sido que, si acaso, con San Juan la Corte se quedó corta: hizo mucho más de lo que venía haciendo, pero podría hacer mucho más.
El problema con esta visión es que, a diferencia del fútbol —donde un offside o un penal pueden decidir no ya un partido, sino un campeonato—, la capacidad del derecho para cambiar la realidad social es limitada. Por supuesto, nadie cree que establecer el derecho a la vivienda en la Constitución va a hacer que al día siguiente todos amanezcan dentro de una vivienda digna. Pero después de unos años debería las cosas deberían mejorar, ¿no? No necesariamente: los economistas Sebastián Edwards y Álvaro García Marín mostraron que los estudiantes de los países cuyas constituciones establecen derechos más generosos a la educación tienen peor desempeño en las pruebas PISA (en parte porque son los países más pobres los que ponen esas declaraciones en sus constituciones).
La Constitución Nacional provee un mecanismo mucho más poderoso para garantizar la vigencia del sistema republicano en las provincias: la intervención federal.
De hecho, la Constitución Nacional provee un mecanismo mucho más poderoso para garantizar la vigencia del sistema republicano en las provincias: la intervención federal. Gobernadores de facto sin legislatura, los interventores gozan de muchos más resortes de poder que cualquier tribunal. A veces, una intervención federal puede ser la única manera de evitar que una situación se escape de las manos, como luego de los asesinatos de María Soledad Morales en Catamarca y el doble crimen de La Dársena en Santiago. Pero a la hora de construir sistemas políticos más competitivos y republicanos, su récord es más bien pobre, cuando no contraproducente: las intervenciones de Catamarca y Corrientes fueron seguidas por 20 años de hegemonía radical, en tanto que en Santiago los Juárez volvieron al poder luego de la intervención de 1993-95, y el gobierno de Zamora arrancó luego de la intervención de 2004-05.
Tres tareas para la Corte
Menos activismo judicial no equivale a formalismo vacío. Lejos de lavarse las manos, una Corte que se ciña más estrictamente al texto de las normas puede sacar fallos extremadamente importantes sobre al menos tres cuestiones: la reforma santacruceña de 1998, la distribución de bancas en la Cámara Baja y la ley de coparticipación.
La constitución santacruceña de 1998 se destaca por dos razones: es una de las tres que permite la reelección indefinida; y la Convención Constituyente que redactó el texto no fue convocada según los procedimientos establecidos en la constitución de 1994: Néstor Kirchner no tenía los dos tercios en la Legislatura, por lo que optó por aprobar la reforma constitucional por mayoría absoluta y un referéndum posterior. Más allá de que Alicia Kirchner no va a buscar un tercer mandato, el punto es que si la Corte adoptara un criterio “formal” y “procedimental” para anular la reforma (que apenas cambió tres artículos), no sólo caería la reelección indefinida, sino también el sistema electoral mixto, que hace que desde 1999 la oposición, con el 35.6% de los votos, haya obtenido apenas el 20% de las bancas en la legislatura provincial. Como el sistema electoral sería el mismo que se emplea ahora, sólo que sin los distritos uninominales, la decisión sería fácil de implementar.
Un segundo punto es la sobrerrepresentación de las provincias más chicas en la Cámara de Diputados. A contramano del artículo 37 de la Constitución, que establece que el voto es “igual” (además de universal, secreto y obligatorio), la realidad es que un voto en La Rioja o Tierra del Fuego vale lo que 3 a 7 votos en Buenos Aires. Por supuesto, la desigualdad en el Senado está consagrada en la Constitución, y la desigualdad del voto es una cuestión de grado. Pero la Corte tampoco tendría que definir cuánta desigualdad es “mucha”: le alcanzaría con declarar inconstitucionales las cláusulas del Decreto-Ley 22.847 de 1983 que le “regala” tres diputados a cada provincia y establecen que ninguna provincia podrá tener menos diputados que el 23 de marzo de 1976. Y al consagrar el principio de la igualdad del voto, la Corte podría luego cuestionar las reglas usadas para elegir los Senados de Catamarca, Entre Ríos, Salta, San Luis y Santa Fe, en los que el principal partido opositor raramente puede superar el 25% de las bancas.
La coparticipación alienta a las provincias (salvo a la de Buenos Aires) a desentenderse de la recaudación y del desarrollo económico.
Finalmente, está la cuestión de la bestia negra de nuestro sistema político: la ley de coparticipación federal, que redistribuye los recursos recaudados por el gobierno nacional según porcentajes negociados políticamente en los años ’80 y que esencialmente benefician más (per cápita) a las provincias con menos habitantes. Ello perjudica principalmente a Buenos Aires a costa de provincias ricas como las patagónicas. La coparticipación alienta a las provincias (salvo a la de Buenos Aires) a desentenderse de la recaudación y del desarrollo económico. Y la “plata fácil” que le llega a los gobernadores es uno de los principales sostenes materiales de su poder.
La cláusula transitoria sexta de la constitución de 1994 obliga al Congreso a sancionar una ley de coparticipación que “contemple criterios objetivos de reparto” y sea “equitativa, solidaria y [de] prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” antes del 1° de enero de 1997. Por supuesto, la determinación de semejante ley no es competencia de la Corte. Pero dadas las dificultades legales para llegar a un acuerdo sobre la coparticipación, una indicación creíble de que la Corte está dispuesta a declarar la inconstitucionalidad de la norma actual puede ser lo único que obligue a las provincias a negociar. Y de nuevo, ello se puede hacer invocando una norma explícita incluida en la Constitución, no principios valiosos pero abstractos.
La alternancia en el poder es un elemento clave del principio representativo republicano consagrado en el artículo 5 de la Constitución. Pero también lo es el principio de que los representantes de hoy están legalmente obligados por las medidas que los representantes de ayer tomaron de manera legítima. Incluso si Insfrán se siguiera reeligiendo, una Corte firme pero que fallara de forma más apegada al texto de la ley podría hacer muchísimo por el principio republicano.
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