La primera vez que escuché hablar de los Entes Cooperadores fue en el año 2000, en la Secretaría de Hacienda. Tenía 33 años, era subsecretario de Presupuesto de la Nación, y dedicaba horas a explicarles a ministros y secretarios de Estado que la situación fiscal era crítica y que no había fondos disponibles para sus proyectos y planes. En una de esas reuniones, rodeado de mis colegas subsecretarios de Coordinación, me llamó la atención un chiste que le hicieron al representante del Ministerio de Justicia: “Vos sí que no tenés problemas –le dijeron–, a vos te paga ACARA”. No entendí el chiste, no sabía qué era ACARA, pero me sorprendió la reacción del funcionario aludido. Nervioso, serio, se aseguró de cambiar de tema y cuando terminó la reunión saludó a todos con un “los dejo” casi inaudible para irse apurado.
Esa misma tarde, Roberto Martirene, líder histórico de la Oficina Nacional de Presupuesto, me explicó con su habitual claridad el origen del comentario, que más que un chiste era una chicana. ACARA, la Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina, era uno de los Entes Cooperadores que gestionaban un enorme esquema de financiamiento paralelo de gastos del Ministerio de Justicia. El esquema, montado sobre los Registros de la Propiedad, le permitía a Justicia contar con recursos adicionales por fuera del presupuesto. El funcionario que dejó apresurado aquella reunión en Hacienda cobraba todos los meses más que nosotros, sus colegas subsecretarios de Estado. A su salario oficial se le sumaba el plus que le pagaba ACARA.
El esquema, iniciado varias décadas atrás con el Colegio de Escribanos, funciona hasta hoy de la misma manera: al administrar los Registros de la Propiedad (inmuebles, automotores y otros), el Ministerio de Justicia regula los montos de los cargos y aranceles que los usuarios de esos registros pagan por los trámites que allí se realizan y, con la intermediación de los entes, es finalmente el beneficiario de parte de esos recursos.
Todos quienes tuvimos alguna vez que comprar o vender un auto sufrimos los costos elevados de esos trámites.
Tomemos el mundo de los automóviles y los registros automotores. Todos quienes tuvimos alguna vez que comprar o vender un auto sufrimos los costos elevados de esos trámites. Los ingresos millonarios que allí se generan son tan importantes que no solo financian al propio negocio de los registros privados diseminados por todo el país (con un reparto siempre sospechado de responder a favores personales, familiares o políticos), sino también a otro negocio, menos conocido, administrado por ACARA para el Ministerio de Justicia. Con los fondos netos de los gastos de los registros, en el marco de “convenios de cooperación” firmados con el propio ministerio que los regula, ACARA gestiona un universo amplio de gastos por cuenta y orden de Justicia: sobresueldos para sus funcionarios y empleados, pasajes y viáticos, compra de insumos, hasta se ocupan de las obras de infraestructura para la construcción y remodelación de inmuebles.
¿Se trata de un esquema ilegal? No. Varias leyes vigentes le dan respaldo. El decreto-ley de Onganía 17.050 de 1966 había facultado a la entonces Secretaría de Estado de Justicia a firmar un convenio de cooperación técnica y financiera entre el Registro de la Propiedad Inmueble y el Colegio de Escribanos. El convenio puso a funcionar todo lo que vino después: el Colegio de Escribanos prestaba su “cooperación técnica y financiera” a Justicia utilizando los recursos que los usuarios pagaban por los trámites en el Registro. En 1985/86, ya en democracia, el esquema se extendió al Registro de la Propiedad Automotor con la aprobación de las leyes 23.283 y 23.412, siempre en el ámbito de la Secretaría de Justicia. La ley definió de manera detallada todos los gastos que, en favor de la Secretaría de Justicia, podía hacer el Ente Cooperador en el marco de los convenios: compra y alquiler de muebles e inmuebles; locación de obras y servicios; seguros; contratación de personal; “incentivos” para el personal estatal; gastos de viajes y viáticos. Un sistema presupuestario paralelo para todos los gastos habituales de un ministerio.
¿Y la ley de administración financiera pública? ¿Y las normas de transparencia y ética pública? ¿Cómo era posible que al margen del presupuesto aprobado en el Congreso, por fuera de la cuenta única del Tesoro, sin supervisión de la Secretaría de Hacienda y los organismos de control del Estado, y con montos anuales que nadie conocía, el Ministerio de Justicia contara con una gran cantidad de fondos adicionales administrados por entidades tan insólitas como el Colegio de Escribanos y la Asociación de Concesionarios de Automotores?
Primer intento
En marzo de 2001, Ricardo López Murphy llegó al Ministerio de Economía y Daniel Artana fue designado Secretario de Hacienda. Conocía a Daniel por mi experiencia como asistente en la fundación FIEL, y me quedé a acompañarlo en la subsecretaría. Fueron solo dos semanas en las que trabajamos exclusivamente en el armado técnico de un fuerte recorte fiscal que apuntaba a equilibrar el presupuesto y evitar el colapso que se produjo algunos meses después.
La historia de ACARA y los gastos paralelos en Justicia me había quedado dando vueltas en la cabeza y un ajuste fiscal de semejante magnitud era una oportunidad única para cambiar el sistema e incorporar esos fondos a las cuentas presupuestarias. Entretanto, el esquema de los Entes Cooperadores crecía: en esos días supimos que funcionaba también en el Ministerio de Defensa, a través del Registro Nacional de Armas.
Teníamos información imprecisa y poco tiempo, pero logramos incluir en el decreto de necesidad y urgencia de López Murphy un artículo que establecía la prohibición expresa de utilizar los recursos de los Entes Cooperadores para pagar salarios, sumas adicionales y cualquier otro gasto de los ministerios. “El monto resultante de lo dispuesto en el presente artículo deberá ser ingresado en el Tesoro Nacional”, agregaba. El objetivo no era solamente cortar los sobresueldos y otros gastos, sino que el Tesoro se apropiara de esos fondos para contribuir a la reducción del déficit fiscal.
El DNU de López Murphy se elevó a la firma del presidente y sus ministros en la tarde del viernes 16 de marzo pero nunca llegó a promulgarse. Reviso mis archivos y encuentro el borrador de un diario personal que escribí en esos días de gestión con la Alianza. Esta es la entrada del viernes 16:
López Murphy empezó a hablar a eso de las 8 de la noche. Unos minutos antes, después de la reunión con periodistas, las medidas ya estaban en Reuters. Mientras hablaba el ministro, se desató una tormenta de lluvia furibunda. Desde mi despacho llamé a Pablo Gerchunoff. “Ha tronado el escarmiento”, me dijo, y quedamos en hablar después porque estaba mirando a López Murphy por la tele. Yo tenía el discurso sobre mi escritorio. “El Gobierno no fue lo suficientemente enérgico para mantener el rumbo fiscal…”, decía Ricardo. Me dio bronca; tendríamos que haber sido mucho más duros en los recortes en el Ministerio de Defensa, pensé. Me preparé para volver a casa, ya no había mucho que hacer en Hacienda. Cuando me iba hacia la cochera, llamaron de la privada del ministro: había un problema formal con el DNU y me pedían que esperara a la gente de Legal y Técnica que se iba a cruzar a Economía para explicármelo. No podía parar de putear. ¿Un problema con el decreto? ¿Será que estos tipos van a joder con el tipo de letra y los márgenes en el medio de este quilombo? Volví a la oficina y por las dudas le pedí a la gente de Presupuesto que no se fueran, por si había que volver a imprimir el DNU.
Mientras esperaba, me enteré de que varios ministros se negaban a firmar el decreto y presentaban su renuncia. Estábamos en una crisis política. A eso de las 10 de la noche llegó el Secretario Legal y Técnico con un par de colaboradores. Los recibimos con el Secretario de Coordinación de Economía. Tenían en sus manos el original del DNU –pude ver mis iniciales debajo a la izquierda– firmado por López Murphy y algunos ministros más: Lombardo, Colombo y Rodríguez Giavarini. “Hay que hacerlo de nuevo, tiene dos cosas que hay que cambiar”, dijeron. La primera era una pavada formal muy menor; lo importante estaba en la segunda: pretendían que anuláramos el artículo de los Entes Cooperadores. Ahí supe que el Secretario Legal y Técnico cobraba tres lucas por encima de su sueldo y que por ese plus no pagaba ganancias. Argumentó que todos en Legal y Técnica cobraban y que sin ese estímulo la gente se iba a enojar y se les iba a trabar todo. “En Legal y Técnica laburamos mucho, hasta cualquier hora”, me dijo. “Todos trabajamos mucho –le contesté con un nivel de calentura atroz–. Si quieren cobrar un suplemento, organicen algo bien hecho, no este mamarracho”. No los convencí, ni ellos a mí. Dejaron el DNU sobre la mesa y se fueron a Presidencia. Volví a mi oficina, guardé el DNU en el cajón con llave y me fui a casa.
Segundo intento
En 2018 volví al Ministerio de Economía, esta vez como jefe de Gabinete de Asesores. El esquema de los Entes Cooperadores no solo había sobrevivido a los intentos de Hacienda por desarmarlo, sino que se había consolidado y expandido. Supe que en Justicia ya no había solamente sobresueldos, sino también empleados “full ACARA”, es decir, trabajadores que se desempeñaban en las oficinas gubernamentales como tantos otros pero no figuraban en las estadísticas de empleo público. Todo su salario era pagado por su empleador: la Asociación de Concesionarios de Automotores.
También descubrí que el largo brazo de los convenios con Entes Cooperadores se había extendido a otras áreas de la administración nacional. En un mundo estatal plagado de regulaciones y restricciones, la tentación de utilizar un esquema alternativo y sencillo para comprar y contratar siempre ha sido poderosa. Ocurrió con las universidades –verdaderas agencias de contratación encubiertas para el Estado– y con los programas con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo o del Banco Mundial. Pero en ambos casos se trataba de fondos presupuestarios, de magnitud conocida, sujetos al control y las regulaciones generales del Estado. Nunca vi algo paralelo y tan oculto como el esquema de los Entes Cooperadores.
Ahí supe que el Secretario Legal y Técnico cobraba tres lucas por encima de su sueldo y que por ese plus no pagaba ganancias.
Aunque Martirene ya no estaba en Hacienda (lamentablemente falleció en 2014), la idea de racionalizar el esquema de los Entes Cooperadores seguía presente. Con menos urgencia y más información, decidimos avanzar primero en un blanqueo general del sistema, a través de la incorporación completa y transparente de los recursos y gastos de las jurisdicciones involucradas a las cuentas presupuestarias. Después, en ocasión del tratamiento parlamentario de la Ley de Presupuesto, se resolvería qué gastos mantener y cuáles eliminar o reasignar.
Pese a este enfoque gradualista, las reuniones de trabajo con los funcionarios del Ministerio de Justicia provocaron la inmediata reacción defensiva de las corporaciones amenazadas. El Colegio de Escribanos, ACARA y los sindicatos de empleados estatales empezaron a mostrar los dientes, rechazando cualquier cambio al sistema de Entes Cooperadores. Las urgencias macroeconómicas fueron postergando el proyecto de reforma (cuándo no) y la derrota electoral terminó por sepultarlo.
Es ahora
Ahora ya estamos en 2021 y, aunque no cuento con información detallada, tiendo a pensar que el sistema de Entes Cooperadores es cada vez más grande, tanto en los fondos involucrados como en las jurisdicciones alcanzadas. Miles de millones de pesos de un Estado paralelo, sin control. Alguien me comenta que el esquema ha llegado al Ministerio de Seguridad y a un lugar impensado: la Oficina Anticorrupción.
De acuerdo con los documentos públicos del Presupuesto 2021, en la Oficina Anticorrupción trabajan solo 54 personas y cuenta con un presupuesto anual para todos sus gastos de $90 millones, apenas $7,5 millones por mes. ¿Es posible que la OA afronte todos sus gastos con 75.000 dólares mensuales? ¿O es la punta de un iceberg más grande, y en forma oculta y paralela a ese austero presupuesto público están ACARA y otros Entes Cooperadores financiando por debajo de la superficie más empleados, consultorías, gastos corrientes y sobresueldos? Abro la página web de la Oficina Anticorrupción para buscar información y me encuentro con esta leyenda: “Trabajamos para fortalecer la ética y la integridad en la administración pública nacional, a través de la prevención e investigación de la corrupción y la formulación de políticas de transparencia”.
Es inaceptable que en tiempos en los que la sociedad reclama cada vez más transparencia en el accionar del Estado, sobreviva un mecanismo con estas características.
Lo de la Oficina Anticorrupción financiada por ACARA debe ser un rumor infundado. Una agencia gubernamental con esta misión no podría convivir con un esquema de financiamiento de sus gastos tan opaco e irregular como el de los Entes Cooperadores.
En cualquier caso, más allá del detalle de su alcance, es inaceptable que en tiempos en los que la sociedad reclama cada vez más transparencia en el accionar del Estado, sobreviva un mecanismo con estas características. Dado su objetivo de fortalecer la ética, la transparencia y la integridad en la administración pública, la Oficina Anticorrupción debería liderar, junto a la Secretaría de Hacienda, el proceso para que en el próximo Presupuesto, el de 2022, el esquema de los Entes Cooperadores se discuta integralmente en el Congreso. Allí se podrá evaluar si los costos de los registros pueden reducirse en beneficio de la población, revisar todos los ingresos y gastos, e incorporarlos de forma clara y transparente al presupuesto nacional. De esa forma no solo estaremos cumpliendo con las reglas básicas de la administración financiera del Estado, sino que nos sacaremos de encima a estos sorprendentes intermediarios que no fueron creados para gestionar recursos públicos.
