Con el calendario electoral en el tope de la agenda del año, el gobierno nacional parece haber decidido para el sector de la energía una estrategia repetida y riesgosa: usar los principales precios y tarifas del sistema como ancla anti-inflacionaria y como una suerte de costoso analgésico frente a la caída del ingreso real. En un contexto de inflación alta y en ascenso, el congelamiento tarifario de los doce primeros meses de gobierno de Alberto Fernández se reflejó en los índices de inflación con una caída real del 25% en las tarifas hogareñas de gas y electricidad, comparadas con el nivel general de precios. Esta reducción real trepa al 40% si tomamos como base abril de 2019, último mes en el que se ajustaron las tarifas.
Hace un par de meses, en el marco del agravamiento de la situación financiera y cambiaria, el gobierno esbozó un programa económico en el que descongelar las tarifas jugaba un rol importante para ordenar los precios relativos, reducir el déficit fiscal y, en consecuencia, acotar el financiamiento monetario al Tesoro, todo en el contexto de un nuevo acuerdo con el FMI. En aquellos días, tanto la Secretaría de Energía como el Ministerio de Economía indicaban que en 2021 habría incrementos de tarifas en magnitudes que al menos permitieran no incrementar la presión de los subsidios a la energía sobre las cuentas públicas.
Sobre el final del año, sin embargo, estas posiciones perdieron terreno frente a quienes dentro del gobierno proponen mantener el congelamiento a rajatabla, o a lo sumo aprobar pequeños incrementos, muy alejados de lo perdido en los últimos meses y de la inflación actual. Un decreto de diciembre pasado confirmó esta visión, extendiendo el congelamiento hasta marzo de 2021, y asignando la renegociación tarifaria con las empresas a los entes reguladores del sector (Enargas y ENRE), intervenidos por funcionarios que no responden al ministerio de Economía. Si bien el ministro Guzmán insiste en que las tarifas aumentarán lo que haga falta para no incrementar el costo fiscal, ya estamos en febrero y se mantiene el congelamiento. En los próximos meses, con las elecciones cada vez más cerca, parece difícil que el gobierno rompa con esa dinámica.
Tropezar con la misma piedra
No es la primera vez que un gobierno peronista ensaya un congelamiento prolongado y profundo de las tarifas de energía que, en un marco de inestabilidad macroeconómica, destruye los ingresos reales del sector. Durante el primer peronismo, la inédita caída real de las tarifas de servicios públicos fue extensa y pronunciada. En un conocido trabajo publicado en Desarrollo Económico, dos renombrados economistas de La Plata, Alberto Porto y Horacio Núñez Miñana, bautizaron a los años peronistas como la etapa del “gran deterioro” en materia de tarifas de servicios públicos. En apenas siete años (1945 a 1952), la reducción real del costo de la energía eléctrica residencial alcanzó el 56%, trepó al 64% en el caso del gas licuado, y 77% en el caso del gas por redes.
El segundo “gran deterioro” es mucho mas reciente y conocido; se inicia con la crisis del 2001 y corresponde centralmente al kirchnerismo. En este caso, la extensión en el tiempo del mismo esquema –congelamiento de tarifas con inflación alta– durante un período más largo (casi quince años) provocó deterioros del valor real de las tarifas aun mayores. En el caso del gas natural residencial, la caída acumulada del valor de una factura tipo desde diciembre de 2001 hasta marzo del 2014 fue del 81%.
Gran parte de ese deterioro real fue posteriormente revertido con aumentos tarifarios que se iniciaron en los últimos años de CFK y se profundizaron bajo la presidencia de Mauricio Macri. Los aumentos se concentraron en la porción de la factura correspondiente al productor de gas natural (181% más en moneda constante respecto a fines de los ’90), como consecuencia inevitable de un cambio estructural en la oferta del principal combustible de nuestra matriz: el agotamiento de los yacimientos convencionales y su reemplazo por una oferta de gas natural más cara (importaciones y gas no convencional de Vaca Muerta). Pese a los aumentos, a diciembre de 2019 las retribuciones a los transportistas y distribuidoras de gas, ambos segmentos con tarifas reguladas por el Enargas, eran un 38% y un 26% inferiores a los valores previos a la crisis del 2001 respectivamente. Con las tarifas congeladas, la caída real de las tarifas para todos los segmentos de la cadena llegó al 25% durante 2020.
En 1960 un kilo de asado costaba 5,6 veces más que un metro cúbico de gas. En diciembre de 2020 cuesta 32 veces más.
¿Cómo se compara el nivel actual de las tarifas con valores históricos e internacionales? En el caso del gas natural residencial, la factura tipo ajustada por inflación estaba en diciembre de 2020 un 7,5% por debajo del valor de 1993, año de inicio de la etapa de reforma y privatización sectorial. Si comparamos con la etapa histórica de Gas del Estado, la factura tipo (sin impuestos) ajustada por inflación es inferior un 36%, 51% y 58% a los valores medios de las décadas de 1980, 1970 y 1960 respectivamente.
En sus informes públicos de gestión, la estatal Gas del Estado solía comparar el valor del gas para los consumidores residenciales con los precios corrientes de un conjunto de artículos de la canasta básica de un hogar, básicamente alimentos. Esos datos nos permiten confirmar el fuerte abaratamiento relativo que ha experimentado el gas en las últimas décadas: mientras que en 1960 un kilo de asado costaba 5,6 veces más que un metro cúbico de gas, en diciembre de 2020 cuesta 32 veces más. En el caso de la leche, ese ratio creció de 1,7 a 3,5. En el pan, de 2,9 a 8,6. Los principales productos de la canasta familiar se encarecieron notoriamente frente al costo del gas que pagan los hogares.
La comparación internacional también muestra lo reducido de las tarifas del gas domiciliario en Argentina. Mientras que el consumidor residencial argentino paga cerca de 6 dólares el millón de BTU, este valor crece a 21 dólares para el promedio de países relevados por la International Energy Agency, todos ellos con costos del gas para el consumidor superiores a los vigentes en nuestro país. En definitiva, el precio del gas en Argentina es bajo si lo comparamos con lo que cuesta producirlo e importarlo, con los valores internacionales y con nuestras propias referencias históricas.
Mientras que el consumidor residencial argentino paga cerca de 6 dólares el millón de BTU, este valor crece a 21 dólares para el promedio de países relevados.
¿Cuáles son los costos de estos episodios de abaratamiento forzado de la tarifa de energía tan extendidos en el tiempo? No hay que recurrir a la teoría económica o a la evidencia internacional para responder esta pregunta. Nuestra propia experiencia nos muestra cómo la caída en el ingreso real de las empresas energéticas –privadas o estatales– repercute negativamente sobre su capacidad de inversión y mantenimiento, lo que necesariamente, tarde o temprano, impacta gravemente sobre la oferta y la calidad del aprovisionamiento energético: caídas de la producción nacional de petróleo y gas, problemas en el suministro, apagones prolongados y generalizados. Tarde o temprano, el congelamiento tarifario se convierte en el camino directo a una crisis energética.
A modo de ejemplo, la producción de gas natural, combustible que explica más del 50% de nuestro consumo de energía primario, cayó un 21% entre 2004 y 2014; se recuperó un 19% acumulado en los cinco años subsiguientes, y volvió a caer un 8,9% en el 2020. La caída de la producción local nos llevó a importar gas natural en magnitudes que rápidamente dieron vuelta el superávit externo de energía.
Del lado de la demanda, la persistencia del abaratamiento forzado de la energía provoca decisiones de inversión distorsionadas de empresas y particulares, basadas en precios relativos irreales e insostenibles en el tiempo. La calefacción en las piletas de los hogares más pudientes, la conversión de vehículos a GNC, el descuido por la eficiencia energética en las viviendas y en las empresas, el derroche en hogares y comercios, son todos ejemplos de la previsible y negativa reacción de quienes enfrentan precios de la energía artificialmente bajos durante largos períodos. En un mundo asediado por el calentamiento global, que hace esfuerzos por el ahorro y la eficiencia energética, el abaratamiento artificial de la energía nos hace ir en la dirección opuesta.
La experiencia argentina reciente nos muestra también que cuando los síntomas negativos del congelamiento tarifario empiezan a manifestarse con severidad, el temor a un colapso energético hace que el gobierno salga en auxilio del sistema con subsidios fiscales que intentan compensar, al menos parcialmente, el deterioro real de los ingresos del sector. En nuestro caso, siempre con las finanzas públicas y la deuda al borde del estallido, la inyección creciente de subsidios públicos en el sistema energético se vuelve rápidamente insostenible, precipitando la necesidad de un brusco ajuste de tarifas, cuyo grado de dificultad e impacto económico y social es directamente proporcional a la profundidad de la caída previa en el valor real del gas y la electricidad.
El congelamiento como política social: un argumento engañoso
Es habitual escuchar a los funcionarios defender los congelamientos tarifarios con argumentos orientados a la justicia social, la protección de los sectores más vulnerables y la distribución del ingreso. “Yo tengo que cuidar el bolsillo de los argentinos”, ha dicho en reiteradas ocasiones el presidente Fernández para explicar la extensión de los controles y congelamientos de precios y tarifas.
De cara a este argumento, hay que señalar en primer lugar que el peso de los servicios públicos de gas y electricidad en el gasto de los hogares es importante pero limitado, muy inferior al de otros rubros como “Alimentos y Bebidas”, particularmente en los sectores de menores ingresos. De acuerdo a la Encuesta de Gasto de los Hogares (EGH) del INDEC, el rubro “Gas, Electricidad y otros Combustibles” pesa un 5,8% en el total del gasto de los hogares, mientras que “Alimentos y Bebidas” explica el 23% (34,5% en los hogares más pobres, y 15,7% en los más ricos). Los aumentos de precios en la canasta de alimentos afectan a los hogares mucho más que los incrementos de tarifas. En ese sentido, si el objetivo era proteger el bolsillo de los argentinos, lo sucedido en 2020 –un congelamiento de tarifas de gas y electricidad que convivió con un aumento del 42,1% en alimentos y bebidas– no parece un resultado exitoso.
Pero aun dejando de lado el peso relativo de las facturas de energía en la canasta de gastos del hogar, podemos preguntarnos: ¿es razonable desde el punto de vista social y distributivo congelar las tarifas de energía y reducir su valor real compensando esa pérdida con subsidios públicos? La respuesta es no. Si el Estado subsidia la energía, la porción de la tarifa que no pagan quienes consumen esa energía subsidiada –incluyendo a los hogares más ricos– la pagan todos los que afrontan los impuestos con los que se financian los subsidios, es decir, todos los argentinos, incluyendo a los hogares más pobres.
Cuando la energía se paga más en los impuestos que en la factura, en muchos casos se termina redistribuyendo ingresos desde los más humildes a los hogares de mayores ingresos.
Tomemos el caso del gas natural domiciliario. Una cuestión crucial para analizar el impacto distributivo de la política tarifaria es la cobertura del servicio, es decir, el nivel de acceso de la población –ordenada por sus niveles de ingreso– a las redes. Los datos de la EGH Gran Buenos Aires, región en donde se concentra el grueso de la pobreza del país, muestran que el gas natural alcanza menos del 50% de cobertura en el 20% de los hogares con menores ingresos.
Esto significa que cualquier política energética social a través de las tarifas de gas por redes fallará, simplemente porque el porcentaje de hogares pobres conectados es muy bajo. El grado de cobertura del gas natural sube con el nivel de ingresos, para alcanzar una cobertura de casi el 100% en el quintil mas rico. Por lo tanto, si abaratamos el gas de manera generalizada, los hogares más ricos, que están casi todos conectados a las redes de gas y son los que a priori más consumen, se apropiarán de gran parte de los subsidios.
Piletas climatizadas subsidiadas con el IVA
Evaluado como política social, el abaratamiento generalizado del gas natural a los hogares focaliza muy mal en los sectores de menores ingresos, simplemente porque muchos no tienen acceso a la red. Esos hogares, sin embargo, pagan impuestos (especialmente el IVA a sus consumos) como todos los demás, por lo que estarán co-financiando el esfuerzo de los subsidios energéticos que se llevan principalmente los sectores más ricos de la población, sin recibir a cambio ningún beneficio. Cuando la energía se paga más en los impuestos que en la factura, en muchos casos se termina redistribuyendo ingresos desde los más humildes a los hogares de mayores ingresos.
Evitar el congelamiento generalizado no quita que deban instrumentarse subsidios focalizados –por ejemplo, tarifa social–, apuntando a proteger el consumo mínimo de ciertos sectores de bajos ingresos. Esas iniciativas permiten focalizar mejor, asegurando llegar con recursos a quienes los necesitan, y evitando dilapidar fondos públicos escasos en sectores de ingresos medios y altos.
Si el objetivo era proteger el bolsillo de los argentinos, lo sucedido en el 2020 –un congelamiento de tarifas que convivió con un aumento del 42,1% en alimentos y bebidas– no parece ser un resultado exitoso.
Los argentinos ya sabemos que los congelamientos de precios son una trampa que tarde o temprano se vuelve insostenible, de la que se sale con ajustes por lo general muy traumáticos y que provocan distorsiones en las decisiones económicas y un daño sectorial importante. Sin embargo, en condiciones de alta inflación, caída del salario real y con elecciones por delante, la tentación política de utilizar al retraso tarifario como herramienta de corto plazo reaparece en forma recurrente. En 2020, año en el que se sumaron los impactos de la crisis del covid-19, el gobierno volvió a transitar ese camino.
En 2021, los costos fiscales de esta estrategia conspiran contra la estabilidad macroeconómica. Por eso el ministro de Economía insiste en limitar los subsidios al monto previsto en el presupuesto aprobado en el Congreso, límite que solo puede respetarse si las tarifas dejan de perder terreno frente al tipo de cambio y los precios. Sin aumentos tarifarios en el corto plazo, que al menos acompañen a la inflación/depreciación del peso, los subsidios energéticos, que en 2020 rondaron 2% del PIB, tenderán a crecer.
Pero la presión política para evitar noticias adversas que puedan afectar el humor social en meses críticos para la disputa electoral parece imponerse sobre cualquier lógica económica. Y aun cuando la estrategia de “aguantar hasta las elecciones” prospere y resulte exitosa; ¿qué vendrá después? Las distorsiones serán mayores, los costos fiscales y sectoriales más significativos y el ajuste tarifario más doloroso.
Con contadas y justificadas excepciones, los argentinos debemos pagar por la energía lo que la energía vale. Si no lo internalizamos cuanto antes, la trampa del congelamiento tarifario solo nos llevará a otro ciclo de retraso, redistribución regresiva y ajuste; un proceso repetido y costoso para el sector energético y para el conjunto de la sociedad.
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