El presidente Alberto Fernández y sus ministros económicos insisten en que el único camino para el desarrollo es exportar más. Lo dijeron en la campaña y lo siguen diciendo ahora, a pesar de que buena parte de sus medidas económicas en este año y pico de mandato tienen un marcado sesgo anti-exportación: el endurecimiento del cepo cambiario, las dificultades para importar insumos, los aumentos a las retenciones y otro tipo de trabas no han hecho más que dificultar la vida de los exportadores, al punto de que en 2020 vimos cómo, después de cuatro años de crecimiento consecutivo, las exportaciones cayeron un 15%.
Esta situación es más o menos conocida. Lo que es menos conocido es la parálisis en la que se encuentra la gestión de la Hidrovía, por donde pasa más del 70% de nuestras exportaciones y cuya concesión, vigente desde 1995, vence dentro de 75 días, a fines de abril. Por su impacto económico, la Hidrovía es la obra pública más importante del país y su futuro debería ser prioridad número uno para cualquier gobierno que quiera impulsar las exportaciones. Sin embargo, como un buque que navega directo hacia un iceberg, nos acercamos a un desenlace que tiene pocas chances de ser positivo.
El gobierno tiene cuatro opciones a su disposición. La primera es prorrogar el contrato actual, que es caro y malo. El Presidente ha dicho que está opción está descartada. La segunda, impulsada por los sectores nacionalistas del oficialismo, es que el Estado asuma el control de la obra, pero el Estado argentino no tiene capacidad para hacerlo. La tercera es entregar la obra sin licitación a un consorcio nuevo. La cuarta, y la que todavía dice el Gobierno es la que están trabajando, es lanzar una nueva licitación internacional, pero las posibilidades de que esto ocurra a tiempo son cercanas a cero. Es imposible preparar, desarrollar y concretar una licitación de tamaña envergadura en las pocas semanas que quedan hasta el final de la concesión.
Dada la situación, y las idas y venidas recientes del gobierno sobre este tema, lo más probable es que el proceso termine en un naufragio institucional y de gestión.
Mapa de la entrada a la Hidrovía. En azul, la traza actual. En lila, el proyecto del Canal Magdalena impulsado por el kirchnerismo.
Para entender la gravedad del problema, es importante repasar qué es la Hidrovía y su historia reciente. La geografía puede ser una ventaja competitiva para exportar. Argentina fue bendecida con buenas condiciones para la producción agropecuaria a gran escala, pero para ser competitivos en el siglo XXI es indispensable –además de la infraestructura, la tecnología y los recursos humanos– la logística. Un aspecto muchas veces ignorado en términos de competitividad es qué tan rápido y baratos llegan los productos a los mercados de exportación.
Hasta hace 30 o 40 años también se podía decir que Argentina también había sido bendecida en ese sentido: ríos anchos y caudalosos que se adentran en su territorio hasta las áreas más productivas y permiten que buques oceánicos recojan la carga y la lleven directo al otro lado del mundo. Pero a medida que crecieron la cantidad de carga y las medidas de los buques hubo que sumar como herramienta el dragado de los canales de navegación, para dotar de profundidad suficiente a aquellos ríos anchos y caudalosos.
Así nació la Hidrovía, el conjunto de ríos y canales que atraviesa el Río de la Plata y el Río Paraná para unir más de 80 puertos. Por ella circulan 70.000 millones de dólares por año de nuestro comercio exterior: el 80% de los granos y derivados, el 90% de los containers y el 100% de los autos que comerciamos por vía acuática con el mundo dependen de este canal. Sin embargo, y a pesar de que tenemos 4.000 kilómetros de costas marítimas, en muchos sentidos somos un país mediterráneo: necesitamos dragar permanentemente cientos de kilómetros de ríos y canales artificiales para que nuestra economía subsista. La Hidrovía es, en muchos sentidos, nuestro puente con el mundo.
Dada la situación, y las idas y venidas recientes del gobierno sobre este tema, lo más probable es que el proceso termine en un naufragio institucional y de gestión.
Hasta 1995, cuando el Estado dragaba los ríos con su propia flota, la Hidrovía no tenía la profundidad y los anchos asegurados para que circularan los nuevos grandes buques de carga, lo que generaba incertidumbre y costos adicionales a los exportadores. Era como cruzar la cordillera en pleno invierno y no saber cuánta nieve podría llegar a encontrarse en el camino. Impulsado por el sector agroindustrial y en consonancia con el espíritu de la época, el gobierno menemista licitó una concesión por peaje, igual que se hizo con las autopistas y las rutas terrestres.
La licitación eterna
La licitación la ganó una empresa llamada Hidrovía SA, integrada por la argentina Emepa y la belga Jan de Nul, que desde entonces remueve cada año unos 30 millones de metros cúbicos de barro, arena y piedras, lo que alcanza para llenar veinte veces el Estadio de River Plate hasta el tope de sus tribunas. Es un trabajo monumental, que muy pocas empresas en el mundo pueden hacer. La concesión inicial tenía una duración de 10 años, con una tarifa de peaje de 0,97 dólares por tonelada de registro neto (TRN), una medida de capacidad de los buques. En 1997 Menem llevó la tarifa a 1,14 dólares y extendió el contrato a 18 años. En su año de gobierno, Eduardo Duhalde aumentó la tarifa a 1,65 dólares. Los gobiernos kirchneristas repetirían la fórmula de suba de peaje y extensión del contrato: la tarifa llegó a 3,06 dólares con Cristina y la concesión se alargó ocho años, que se cumplen el próximo 30 de abril.
Más aún, en 2010 Cristina Kirchner le otorgó por decreto y sin licitación a la misma empresa un nuevo tramo de la Hidrovía, entre Santa Fe y Resistencia. El Estado pagó 114 millones de dólares por los primeros tres años y la empresa continúa reclamando el pago por el trabajo realizado desde 2013, ya que nunca se acordó una compensación por las tareas de mantenimiento. En 2018, el presidente de Hidrovía, Gabriel Romero, declaró como arrepentido en la causa de los cuadernos y admitió haber pagado una coima de 600.000 dólares a cambio de ese decreto del gobierno kirchnerista. Esto se suma a otros 350 millones de dólares que el Estado le pagó al contratista en los últimos 25 años en concepto de subsidios, aportes compensatorios, pagos de multas por incumplimientos contractuales e, increíblemente, la reparación de los buques del propio Estado que fueron cedidos a la empresa.
Tres gobiernos peronistas le triplicaron a Hidrovía SA el peaje y le más que duplicaron la extensión del contrato, sin nuevas licitaciones ni compulsas de ningún tipo.
En resumen, tres gobiernos peronistas le triplicaron a Hidrovía SA el peaje y le más que duplicaron la extensión del contrato, sin nuevas licitaciones ni compulsas de ningún tipo. Hidrovía SA factura más de 190 millones de dólares por año y tiene un margen de rentabilidad muy superior al promedio de la industria.
Hoy el peaje es de los más caros del mundo. Y ese costo lo pagan, en definitiva, los eslabones más débiles y alejados del agua: el productor y el consumidor argentino, ya que es trasladado al precio de los bienes que navegan por la Hidrovía. En cuanto a la infraestructura, salvo por una profundización a 34 pies, el canal conserva el mismo diseño desde 1995, pero los buques son cada vez más grandes. En consecuencia, por cada 10 horas que pasa un buque en la Hidrovía, en promedio 4 horas son demoras. Cada hora de demora cuesta entre 10.000 y 25.000 dólares y circulan alrededor de 5.000 buques por año.
Avances interrumpidos
En 2016, cuando me sumé al equipo del Ministerio de Transporte, empezamos enseguida a trabajar en la Hidrovía, aunque todavía faltaban cinco años para el fin de la concesión. Encontramos que el Estado no tenía información suficiente, no sabía ni siquiera cuántos buques pasaban por el canal. Los contratos, los acuerdos y las adendas con la empresa no eran públicos y muchos estaban sólo en una copia de papel. Frente a ese panorama, dedicamos un año a restablecer la estadística portuaria y de movimiento de buques hasta obtener la posición GPS minuto a minuto de más de 5.000 embarcaciones. Luego, con expertos navegantes desarrollamos un modelo matemático de la vía navegable para prever el impacto de cambios en su profundidad, ancho y trazado, tanto con carga real como proyectada, e incluso considerando escenarios de cambios en el tamaño de los buques.
Compartimos estos resultados con toda la comunidad portuaria –y también online– y definimos las obras con la premisa de permitir más tráfico a menor tiempo de viaje (es decir, menos costos) y con más seguridad. Escribimos los pliegos de licitación, donde además cambiamos criterios legales y formales para asegurar competencia, transparencia, mejor asignación de riesgos y mejor control, y todo esto sin subvención del Estado y con peajes más baratos.
Con estos pliegos calculamos que habría una reducción de costos logísticos para el país de 250 millones de dólares por año, de lo cual el 10% respondía a una baja del peaje y el resto a los beneficios de nuevas obras largamente postergadas. Dejamos escritos los pliegos generales y particulares y, como manda la alternancia democrática, los pusimos a disposición del gobierno entrante. Esperábamos y deseábamos que se mantuviera el ritmo de trabajo, que permitía llegar a abril de 2021 con un nuevo contratista luego de un proceso de licitación transparente.
La expectativa kirchnerista era que esta empresa concentraría el cobro de los casi 200 millones de dólares anuales de peaje.
No fue lo que ocurrió. La primera señal concreta del gobierno actual sobre la Hidrovía se produjo recién en agosto de 2020, con la firma de un acuerdo con las provincias ribereñas (salvo la Ciudad de Buenos Aires), que prometía crear una empresa del Estado con participación accionaria de esas provincias, para “administrar el proceso licitatorio”. La expectativa kirchnerista era que esta empresa concentraría el cobro de los casi 200 millones de dólares anuales de peaje. Además, se creaba un Consejo Federal como organismo político para “incorporar a las provincias a la discusión”. Fue poco más que política y una foto. El Consejo Federal fue creado recién en diciembre de 2020 y aún no se reunió (en teoría el próximo 22 de febrero sería la primera vez). La empresa del Estado pareció descartada solo tres meses más tarde, a fines de noviembre, cuando con un decreto presidencial se le encomendó al ministerio de Transporte iniciar el llamado a licitación con las mismas bases principales de la concesión actual: financiación privada de las obras, ningún subsidio estatal y los ingresos por peaje para el concesionario.
El Canal Magdalena
Este decreto fue como una piedra que despertó monstruos de las profundidades del universo kirchnerista. Resurgió así la presión, comandada por el senador Jorge Taiana, con la participación del ministro del Interior, Wado de Pedro, y el apoyo de dirigentes como Juan Grabois, por construir el Canal Magdalena, un canal alternativo para ingresar a la Hidrovía desde el océano pero más hacia el sur, bordeando la provincia de Buenos Aires sin pasar cerca de Montevideo.
El canal Magdalena (“salida de Hidrovía al Atlántico por aguas argentina”) en el presupuesto 2021.
Con argumentos sobre soberanía y geopolítica, lograron comprometer en el presupuesto de 2021, votado por el Congreso, unos 300 millones de dólares de dinero público para el Canal Magdalena. Más allá de sus argumentos nacionalistas, al kirchnerismo también le interesa la obra porque es multimillonaria, se ejecutaría con presupuesto público (sin peaje) y por ahora no contempla el mantenimiento, lo que en el futuro permitirá adendas, extensiones y contratos entregados discrecionalmente. Así como está, el proyecto del Canal Magdalena sigue el modelo de muchas obras de la era De Vido: proyectos faraónicos que generan contratos, consultorías y obras pero que finalmente nunca se terminan.
Ante las presiones de sus socios kirchneristas, hace unos días el ministro Mario Meoni creó una Unidad Ejecutora para hacer ver que pretende usar ese presupuesto y que se calmen las aguas. Y puso al frente a José Beni, interventor y gerente general del Puerto de Buenos Aires, la persona que le señaló el Instituto Patria.
Este decreto fue como una piedra que despertó monstruos de las profundidades del universo kirchnerista.
El problema del Canal Magdalena es que supone, en lo inmediato, mayores costos logísticos. Primero porque al ser un canal que lleva al mismo lugar que el existente, le quita tráfico a la concesión de la Hidrovía que el propio gobierno está prometiendo licitar, lo que encarecerá las ofertas. Segundo, porque pretende que decenas de empresas que prestan servicios desde Montevideo a los buques que ingresan a la Hidrovía súbitamente deban mudarse de país, a un sistema tributario, laboral y legal más complejo y caro, para operar desde el muelle pesquero de General Lavalle, al lado de San Clemente del Tuyú, que tiene peor infraestructura y está varias horas de navegación más lejos.
Parte de lo que repiten los funcionarios kirchneristas y sindicalistas amigos es cierto: Argentina se pierde estos negocios porque la puerta de entrada a la Hidrovía queda frente a Montevideo. Pero del lado argentino no hay una alternativa viable a la vista. ¿Desde qué puerto saldrán las lanchas con prácticos, provisiones, atención médica? ¿En qué hoteles se alojará el personal? ¿Qué infraestructura de energía, comunicaciones y acceso terrestre tendrá ese sitio? Por otro lado, es falso que nuestras exportaciones deban “pasar por Montevideo” (como ha dicho Taiana) y que eso implique una pérdida de soberanía: los buques no ingresan al puerto ni a aguas uruguayas y la Prefectura Naval Argentina mantiene el control de acceso a la Hidrovía.
El Canal Magdalena es deseable, pero no es nada urgente y cuesta una cantidad de dinero que el Estado argentino hoy no está en situación de gastar. La adecuación de la Hidrovía y el canal de acceso actual sí lo es, porque allí se concentran las demoras del sistema, y se podrá realizar sin costarle un solo peso al Estado.
Se derrumba el puente
En catorce meses nadie en el ámbito portuario supo nada del avance en los pliegos de la Hidrovía, y las múltiples instancias de colaboración que propusieron los privados interesados quedaron truncas por el silencio incómodo del equipo de Mario Meoni. El ministro de Transporte creó otra unidad ejecutora para esa licitación recién hace un mes y puso al frente a Pablo Carlos Barbieri, un abogado deportivo que pareciera tener como única experiencia relevante su pasado en Junín.
O sea que el Ministerio de Transporte creó, con dos semanas de diferencia, dos oficinas estatales para avanzar en proyectos que colisionan entre sí: por un lado, el canal Magdalena, que perjudica a la Hidrovía y tiene una visión estatista; y, por otro, licitar otra vez la Hidrovía según los parámetros actuales, con peaje e inversión privada.
Mientras tanto, Alberto Fernández y Meoni siguen repitiendo que cuando venza el contrato actual, dentro de dos meses y medio, no habrá una prórroga, sino que se apurará la licitación. Pero es materialmente imposible incluso que existan ofertas, o tan siquiera un pliego. El tiempo no alcanza ni para preparar los documentos para una licitación de lapiceras, y no es imposible suponer que desde diciembre de 2019 nadie trabajó sobre los pliegos. Las empresas grandes de dragado dicen que necesitan al menos nueve meses para relevar las condiciones del río antes de hacer sus ofertas. Salvo la empresa actual, que lo conoce de memoria gracias a los 25 años que le dieron los gobiernos peronistas.
Las empresas grandes de dragado dicen que necesitan al menos nueve meses para relevar las condiciones del río antes de hacer sus ofertas.
Las ofertas que eventualmente se generen no tendrán menos de 1.000 páginas cada una, con contenido técnico que muy pocos dominan. ¿Qué tan rápido puede leer el equipo de Meoni? Finalmente, los procesos licitatorios están sujetos a controles y auditorías, para lo que se contemplan plazos fijos de días y semanas. No hay chance de hacer las cosas en tiempo y forma.
¿Cómo termina entonces esto? ¿Qué pasará dentro de 75 días? Veo dos posibilidades. Una es que Fernández y Meoni se desdigan de sus declaraciones anteriores (no sería la primera vez) y le prorroguen la concesión por un año a Hidrovía SA mientras trabajan, finalmente, en la licitación. La segunda, más grave, es que el Estado asuma el cobro del peaje y firme con Hidrovía SA un contrato de mantenimiento con pagos fijos mensuales o trimestrales. Un arreglo así es el clásico contrato del Estado argentino que con los años se va desdibujando con subsidios, adendas y pagos extra que termina con pérdidas para el contribuyente y la calidad del servicio en picada. Además, en principio requiere una estructura administrativa que debe ser creada por ley o DNU, cosa que, según parece, Fernández no está dispuesto a avalar.
La Hidrovía es nuestro puente con el mundo. Es cierto, como dice el gobierno –y como dicen la mayoría de los políticos y economistas– que para salir del estancamiento en el que estamos tenemos que exportar mucho más. Pero nuestro puente está por derrumbarse y el gobierno parece más metido en internas que en buscar una solución.
