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Venimos de pasar unas semanas un tanto álgidas de discusiones acerca de las universidades nacionales, especialmente a partir de la marcha del martes pasado. De todas las cuestiones posibles de las que se trataron (adoctrinamiento, presupuesto, caja de partidos políticos, estado edilicio, contenido de los programas, duración de las carreras, cantidad de egresados y un eterno etcétera), hay una que es interesante desde un punto de vista técnico-jurídico: el arancelamiento de las universidades nacionales.
Sobre este tema se suele decir prácticamente de todo, pero, salvo alguna que otra voz aislada, casi nadie dice nada relativo a la regulación jurídica del tema en la Argentina. Casi todos parecen enfocarlo desde un ruidoso aspecto ideológico. Pocos tienen interés en ver qué dice el derecho. Esto parece pasar no sólo como un susurro en la anónima noche, sino como uno que además parece no importarle a nadie: ni a quienes quieren arancelar las universidades ni a quienes desean mantener la gratuidad sin otra consideración.
Pues bien, el propósito de este breve opúsculo es revisar y analizar qué dice, en efecto, el derecho argentino vigente sobre este tema. No dice mucho, pero lo que dice, lo dice claramente, incluso para alguien que es escéptico en cuestiones de interpretación jurídica. Manos a la obra.
Las cosas claras
El problema del arancelamiento, al menos en la actualidad, se presenta bajo la forma de dos preguntas: por un lado, ¿se debe arancelar la universidad?; por el otro, ¿se debe arancelar la universidad para los extranjeros que cursan en ella? A pesar de algunas similitudes gramaticales, las preguntas son bien diferentes. Esto independientemente de que, a la hora de plantear el problema, muchos las formulen de manera conjunta.
La primera es una pregunta genérica y parece referirse al universo total de los alumnos matriculados en las universidades nacionales. Además, parecería estar buscando una respuesta cerrada, seguida de alguna posible justificación (jurídica o no, no viene al caso). La segunda, en cambio, no sólo se refiere a un universo más reducido (extranjeros que cursan en las universidades nacionales), sino que, además, parece presuponer que la gratuidad para los nacionales no es un problema o que es algo que no debería cuestionarse. Para quien formula esta pregunta, está mal que los extranjeros cursen gratis, no que lo hagan los nacionales.
El problema es que, así como está, el problema está mal planteado. Una formulación más adecuada sería la siguiente: 1) La cuestión del arancelamiento de la universidad, ¿está regulada por el derecho argentino positivo vigente? 2) En virtud de lo anterior, ¿se puede arancelar la universidad para los extranjeros que cursan en ella? 3) En virtud de lo anterior, ¿se puede arancelar la universidad en general? 4) La regulación en cuestión, ¿es modificable? 5) ¿Debería arancelarse la universidad?
Las tres primeras son cuestiones estrictamente jurídicas. Se preguntan por la existencia (o no) de una regulación, por su posible contenido y por su posible modificación. La cuarta no es baladí, pues la posible modificación o no de una regulación depende de su ubicación en la jerarquía de las fuentes de derecho de un ordenamiento, de si se encuentra protegida por otra norma, etc.
La pregunta número 5, en cambio, es ideológica. No depende de los hechos (jurídicos) del caso, sino de la valoración que uno haga de ellos, y dicha valoración dependerá de los presupuestos y creencias ideológicas de cada sujeto que valore. Vulgarmente, podríamos decir que alguien a la izquierda del espectro ideológico respondería “no” y alguien a la derecha diría “si”, pero esto no necesariamente tiene que ser siempre así. Las ideologías son un tanto impredecibles.
El problema hoy no se encuentra en un vacío regulativo, sino que ya estamos inmersos en una regulación que muchos desconocen.
Muchas de las personas que tratan de responder a este problema hoy empiezan por la quinta pregunta, lo cual es un error. El problema hoy no se encuentra en un vacío regulativo, sino que ya estamos inmersos en una regulación que muchos desconocen. Para poder recomendar un curso de acción sensato es necesario primero saber cómo está regulado el problema, de lo contrario no podemos ni acordar con la regulación ni criticarla, pues no sabemos qué dice. Estaríamos pedaleando en el aire.
Esto es justamente lo que enseña Jeremy Bentham al final de su Introduction to the Principles of Morals and Legislation, para poder criticar el derecho (lo que él llamaba “censorial jurisprudence” o “jurisprudencia censoria”) es necesario conocerlo y describirlo previamente (“expository jurisprudence” o “jurisprudencia expositiva”). Los ejercicios de expository jurisprudence pueden ser un poco aburridos a veces, pero son necesarios. Así que, nuevamente, manos a la obra.
Constitución en la mano
Este pequeño ejercicio de expository jurisprudence se hará con la Constitución Nacional, ese breve texto que todos conocen, pero que casi nadie lee, incluyendo a muchos abogados y juristas. Esto es así por una razón más que importante. Es el texto de mayor jerarquía en nuestro sistema de fuentes que dice algo (regula) sobre el problema que tenemos delante. Así que, entonces, podemos considerar a la primera pregunta (¿está la cuestión del arancelamiento de la universidad regulada por el derecho argentino positivo vigente?) resuelta con un contundente “sí” como respuesta.
La regulación relevante la vamos a encontrar en los artículos 20 y 75, inciso 19 de la Constitución Nacional. El primero de ellos comenzó a pertenecer a nuestro ordenamiento en 1853 y es parte del texto originario de nuestra Constitución. En cambio, el segundo es producto de la reforma de 1994. En lo personal, yo incluyo también al artículo 16. Ya veremos por qué esto me parece necesario.
En virtud de lo anterior, ¿se puede arancelar la universidad para los extranjeros que cursan en ella? La respuesta a esta pregunta es “depende” y la razón de ello está en el artículo 20 de la Constitución:
Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía, ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.
El texto del artículo plantea una equiparación total entre nacionales y extranjeros en lo que a derechos civiles se refiere, ya que un extranjero, sólo por pisar el suelo de la República, goza en ella de todos los derechos civiles del ciudadano, sin necesidad alguna de pedir la ciudadanía, ni tampoco de ser residente o no, ya que el artículo no distingue entre diversos tipos de extranjeros.
Tampoco los derechos se limitan a los mencionados en el artículo 20, ya que este primero menciona a todos los derechos civiles, por lo cual la enumeración que hace el artículo se debe considerar como meramente ejemplificadora y no taxativa de los derechos que tienen los extranjeros en la República. Este artículo tampoco permite cobrarles a los extranjeros “contribuciones forzosas extraordinarias” para ejercer dichos derechos civiles, lo que quiere decir que los extranjeros no sólo gozan de los mismos derechos civiles que los nacionales, sino que, además, gozan de la misma regulación. En castellano: si yo no le cobro a un nacional por un derecho (hospitales, educación pública, etc.), entonces tampoco le puedo cobrar a un extranjero. Tan simple como eso.
Los extranjeros no sólo gozan de los mismos derechos civiles que los nacionales, sino que, además, gozan de la misma regulación.
Entonces, depende. Si a los nacionales les cobro la matrícula universitaria, entonces les puedo cobrar la misma matrícula a los extranjeros. Si no les cobro a los nacionales, entonces no puedo hacerlo con extranjero alguno. Más de uno va a estar en desacuerdo con esto, y tiene todo el derecho de aplicarle a esto la etiqueta “Stupid, but constitutional”. De momento no vamos a emitir juicio al respecto, pues no estamos aquí y ahora para valorar el derecho, sino para describirlo.
Dicho sea de paso, comparen con el texto original de 1853:
Los estrangeros gozan en el territorio de la Confederacion de todos los derechos civiles del ciudadano: pueden ejercer su industria, comercio y profesion; poseer bienes raices, comprarlos y enagenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme á las leyes. No están obligados á admitir lá ciudadanía, ni á pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalizacion residiendo dos años continuos en la Confederacion; pero la autoridad puede acortar este término á favor del que solicite, alegando y probando servicio á la República.
Salvo algunas diferencias menores de gramática y de terminología, el sentido de ambos artículos 20 es el mismo. Esto siempre fue parte del derecho argentino y del proyecto liberal de la época.
Pues bien, ya que la cuestión depende de cobrarle a los nacionales, en virtud de lo anterior, ¿se puede arancelar la universidad en general? La respuesta a la tercera pregunta de la lista de más arriba es “no”, y el porqué no está en el artículo 75, inciso 19 de nuestra Constitución, el cual reza (las negritas son mías):
Corresponde al Congreso: (…) 19. (…) Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
Este inciso del 75 le impone al Congreso Nacional la obligación, es decir, el deber jurídico, de dictar normas que garanticen la gratuidad de la educación pública nacional, esto es, toda la educación pública nacional, lo cual incluye a las universidades nacionales. En este sentido, el artículo 75, inciso 19, no deja mucho espacio a la argumentación. La gratuidad no sólo está protegida por la Constitución, sino que es deber del Congreso imponerla. Puede gustar o no (Et tu, Stupid but constitutional?), pero la redacción del artículo es clara y funciona como una norma fundamental en el sentido de que da el fundamento del contenido material de normas inferiores en la jerarquía de las fuentes a la Constitución, en este caso las leyes nacionales de las cuales dependen —entre otras cosas— las universidades nacionales.
Bien, ahora que sabemos que el problema tiene una regulación y qué es lo que esta dice, sólo queda preguntarnos: la regulación en cuestión, ¿es modificable? Por supuesto, es perfectamente modificable. El artículo 30 de la Constitución Nacional dice:
La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.
Dado que la Constitución puede reformarse “en el todo o en cualquiera de sus partes”, no hay contenido o norma constitucional que se encuentre especialmente protegido. Mal que les pese a los defensores de la ideología dogmática de los contenidos pétreos, la Constitución misma no parece estar de acuerdo con ellos.
Claro que nadie dice que esto sea sencillo. La Constitución pide para esto un único requisito, pero es uno increíblemente difícil de poner en práctica: que la necesidad de una reforma requiere el voto de al menos dos terceras partes del Congreso. No es fácil reunir semejante mayoría parlamentaria sobre casi nada, y mucho menos sobre la necesidad de una reforma constitucional. Y nótese que se habla de las dos terceras partes de los miembros del Congreso, esto es, de todos los miembros del Congreso, no sólo de los presentes en un momento dado, vieja estratagema para imponer constituciones, así, con minúsculas, de mentira. Se está haciendo referencia a todos los miembros del Congreso, de ambas cámaras, presentes y ausentes. Y no creo necesario aclarar que el “al menos” quiere decir que los dos tercios son el mínimo indispensable para declarar la necesidad de la reforma, y que no es una cláusula que busque debilitar el requisito de los dos tercios.
Pues bien, hasta aquí el ejercicio de expository jurisprudence sobre el arancelamiento universitario. Repasemos entonces: ¿está regulado? Sí, lo está. ¿Podemos cobrarles a los extranjeros? Depende de si lo hacemos con los nacionales o no. ¿Podemos cobrarles a los nacionales? No. ¿Podemos cambiar esto? Sí, pero es sencillo en el derecho y dificilísimo en los hechos.
La opinión después de los hechos
Habiendo expuesto lo que dice el derecho positivo argentino vigente, sólo nos resta valorarlo, pasar a la censorial jurisprudence. Entonces, ¿debería arancelarse la universidad? Voy a poner las cartas ideológicas sobre la mesa. Si tuviera que definir mi ideología, lo haría así: me considero un liberal galerita utilitarista, tal vez el único espécimen en el planeta y de seguro con tensiones entre el segmento “liberal galerita” y “utilitarista”. “Liberal” porque creo que es la mejor ideología política que hemos sabido conseguir, con sus problemas y todo, y porque es la base de todos los conceptos relevantes (dignidad humana, derechos humanos, fundamentales, larguísimo etcétera) de todas las ideologías contemporáneas, al menos las aceptables.
Si tuviera que definir mi ideología, lo haría así: me considero un liberal galerita utilitarista, tal vez el único espécimen en el planeta.
“Galerita” porque creo que la mejor forma en que el liberalismo se ha ejercido en la Argentina ha sido durante el gobierno de Marcelo T. de Alvear, a mi juicio el mejor presidente de nuestra historia e injustamente olvidado por la UCR de hoy. Lo mencionan cada tanto, pero nada más. Me pueden putear algunos radicales por esto, pero no me importa demasiado. Si bien creo que el liberalismo de Lloyd George y de Churchill previo a la Gran Guerra está más cerca de los ideales liberales puros que el “galeritismo”, en la Argentina ese honor indudablemente le corresponde a Alvear.
“Utilitarista” porque, si bien no creo en la objetividad de los valores, sí creo que nos da un criterio para evaluar nuestras creencias morales más cerca de los hechos que otras ideologías. En particular, si entendemos la maximización de la felicidad como la maximización de los intereses de la comunidad política y no de su satisfacción inmediata.
Finalmente, entonces: ¿debemos arancelar la universidad? No, no lo creo. No me parece que esté en los intereses a largo plazo de nuestra República arancelar la educación superior nacional. La educación, en sentido amplio, contribuye a formar ciudadanos con el conocimiento suficiente para poder ejercer sus derechos en comunidad de manera correcta. Es, además, una de las misiones que el liberalismo argentino, de Roca en adelante, siempre se puso como meta. Recordemos el lema “paz y administración”. Para que haya ambos no alcanza con que el Estado provea seguridad (una de las funciones primordiales de este de acuerdo al liberalismo), sino que además se necesita una ciudadanía educada, que sepa cómo resolver un conflicto sin apelar a la violencia. Creo que en los últimos años el Estado y los sucesivos gobiernos que lo ocupan han abandonado esta misión y hoy vemos los resultados. Arancelar la educación, difícilmente vaya a hacerla más accesible, es algo que creo que iría contra los intereses de la población.
Arancelar la educación, difícilmente vaya a hacerla más accesible, es algo que creo que iría contra los intereses de la población.
Hay un montón de problemas, como se mencionó al principio, con la educación universitaria. Los presupuestarios (y el tongo que es parte del problema) son de los más importantes. Es claro que no arancelar no contribuye a la solución, pero dudo de que si aranceláramos las cosas cambiasen demasiado. El parásito del tongo sigue ahí y es primordial resolver eso. Fuera de eso, no puedo decir mucho más acá. El que quiera está invitado a tratar de hacerme cambiar de opinión.
Bueno, ¿y los extranjeros? Como la respuesta a esto es ideológica, va más allá del artículo 20. En principio, no. Sólo me parece correcto en casos de reciprocidad. Es decir, si en el Reino Unido, en Bolivia y en Taiwán les cobran la matrícula a los estudiantes argentinos, entonces sí estaría a favor de cobrarles a los estudiantes británicos, bolivianos y taiwaneses que se matricularan en la Argentina. Lo vería como una forma de convencer de las ventajas de no cobrarles a los argentinos en el exterior por esos mismos servicios. Claro que esto implicaría modificar el artículo 20 de la Constitución Nacional. Lo cual nos lleva a preguntarnos, por último: ¿conviene cambiar la Constitución sólo por esto? Bajo ninguna circunstancia. Los que hoy podrían llegar a implementar una reforma semejante no me generan ninguna confianza. La mayoría ni sabe qué es una constitución, mucho menos la Constitución Nacional. Mejor entonces dejar las cosas como están. Si las cosas llegasen a cambiar, pues ahí entonces veríamos.
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