Las relaciones de pareja son complejas. Algunas arrancan muy bien, llenas de sueños y proyectos compartidos, hasta que se estancan, limitan y en ocasiones hasta hacen daño. Llegado ese punto, a veces cuesta ponerles fin: inercia, miedos, inseguridades y comodidad son algunos de los factores que perpetúan relaciones que no van más. Con el Mercosur nos pasa algo parecido. Arrancó muy bien, era algo que nos sumaba y nos podía ayudar a crecer y a ser mejores. Hoy, pasados 30 años, es tiempo de replantear la relación.
Para crecer y desarrollarnos necesitamos integrarnos al mundo. Sin embargo, como decíamos hace unas semanas, Argentina es una de las economías más cerradas del planeta y en ese podio nos acompañan nuestros socios del Mercosur. No es casualidad: el bloque comercial terminó siendo el instrumento perfecto para gobiernos proteccionistas que buscaron blindar sus economías. El Mercosur debía ser la plataforma para salir al mundo y lo terminamos convirtiendo en un fuerte para proteger a unos pocos beneficiados.
La realidad es que hasta ahora el Mercosur trabó la agenda de integración internacional, sin contribuir demasiado a la integración regional. El Mercosur tiene acuerdos comerciales con países que representan menos del 10% del PBI global: entre 1995 y 2017 firmó ocho acuerdos comerciales (Bolivia, Chile, Egipto, Israel, Perú, SACU, India y CAN). En ese mismo período Chile, Perú, México y Colombia, duplicaron y hasta triplicaron nuestra cantidad de acuerdos. Chile y Perú garantizaron el acceso a sus productos con aranceles preferenciales a economías que representan casi el 90% del producto mundial. Hacia adentro los resultados tampoco fueron mucho mejores: el comercio intrabloque, que representó cerca del 25% del comercio total de bienes de los países miembro en 1998, hoy representa menos del 15%. En bloques como la UE o el NAFTA ese porcentaje supera el 50%.
Otro problema es el arancel externo común (AEC), el paredón del fuerte. No solo el AEC es alto en comparación con los aranceles que aplican otros países y bloques (es el doble del arancel que aplica Chile, cuatro veces más que el de la Unión Europea o Estados Unidos y seis veces más que el de Japón), sino que además, a contramano del mundo, es particularmente alto en bienes de capital e insumos, y por lo tanto, encarece y desalienta los procesos productivos locales.
Por todo esto, si vamos a renovar los votos matrimoniales, es clave reflexionar sobre qué esperamos de esta relación y cuáles son las reglas de convivencia que mejor se adaptan a ese deseo.
Cómo empezó, cómo va (How it started, how it’s going)
El Mercosur fue muy oportuno a principios de los ’90, cuando los países de la región empezaban a modernizarse y a forjar un nuevo vínculo con el mundo. Además de poner fin a la rivalidad de Argentina y Brasil en temas de desarrollo nuclear, era la manera de salir al mundo juntos, como bloque, potenciando nuestras fortalezas y minimizando nuestras debilidades.
En el Tratado de Asunción, del que la semana que viene se cumplen 30 años, sellamos nuestra relación con el Mercosur, comprometiéndonos a constituir un Mercado Común, que implicaba, entre otras cosas: 1) la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, 2) la eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías, 3) el establecimiento de un Arancel Externo Común, y 4) la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales. Después de tres décadas podemos decir que no cumplimos con los prometido en ninguno de esos puntos.
La realidad es que hasta ahora el Mercosur trabó la agenda de integración internacional, sin contribuir demasiado a la integración regional.
No hay libre circulación de bienes porque dentro del Mercosur operan aduanas internas. La falta de interoperabilidad y homogeneización de requisitos de las aduanas de los distintos socios hace que los productos no fluyan. Siguen existiendo barreras no arancelarias y todavía no se logró implementar la eliminación del doble cobro del AEC. Por lo tanto, productos que ingresan extrazona, aun cuando hayan pagado el AEC, tienen que volver a pagarlo para trasladarse a otro país del bloque, algo que definitivamente no ayuda al encadenamiento productivo regional. Tampoco hay un arancel común, o mejor dicho, hay pero lo emparchamos. Existen múltiples mecanismos que los países utilizan para perforar el AEC: lista nacional de excepciones –reduce aranceles por debajo del AEC para algunas posiciones arancelarias–, listado de elevo transitorio –permite elevar el arancel por encima del AEC para productos específicos–. También hay regímenes especiales sectoriales por país, como es el caso de los autos, el azúcar, bienes de capital e informáticos. De esta manera, más del 20% de las importaciones extrazona no pagan el arancel fijado por el AEC.
Terapia de pareja
La presidencia de Mauricio Macri fue un período de terapia de pareja con nuestros socios del Mercosur. Una apuesta al diálogo y a trabajar juntos para potenciarnos y revigorizar el vínculo. Hacia adentro del bloque se trabajó en temas de facilitación de comercio y convergencia regulatoria y acuerdos de facilitación de inversiones, entre otros. También se puso sobre la mesa la revisión integral del AEC para transformarlo en una herramienta que fomente la integración de nuestros sectores productivos en las cadenas globales de valor.
Pero, sin duda, donde se evidenciaron los cambios más notorios fue en la agenda externa del bloque. A mediados de 2018 se firmó una Declaración Presidencial con la Alianza del Pacífico con la hoja de ruta para profundizar la integración de los dos bloques. Se iniciaron y concluyeron las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio con la EFTA (Asociación Europea de Libre Comercio) y se iniciaron formalmente las negociaciones para un acuerdo de libre comercio con Canadá, Singapur y Corea del Sur. Lo más emblemático fue la firma del acuerdo con la Unión Europea, que llevaba años paralizado. Era un puntapié para salir al mundo, alinear al Mercosur con prácticas de negociación del siglo XXI y atraer inversiones. La Unión Europea es el principal inversor global y los países que firmaron estos acuerdos duplicaron las inversiones desde ese bloque en el transcurso de diez años.
El acuerdo Mercosur-UE fue también un hito para la estrategia de integración al mundo del gobierno anterior. La estrategia de Cambiemos puede resumirse en tres partes:
- Shock de normalidad, siempre que fuera política y socialmente viable. Esto incluyó la corrección de errores groseros que no podían esperar, por ejemplo la eliminación del régimen de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación, una medida para administrar el comercio, que no cumplía con las reglas internacionales, y había sido denunciada por Japón, Estados Unidos y la Unión Europea en la Organización Mundial de Comercio.
- Proceso de reforma permanente, o acupuntura institucional, para resolver los asuntos que Argentina podía cambiar más allá del Mercosur. Una reforma integral del AEC era algo que llevaría tiempo, la baja de aranceles a las computadoras y notebooks, en cambio, estaba a nuestro alcance y podía hacerse rápidamente. Lo mismo con el trabajo para eliminar barreras no arancelarias y abrir mercados para nuestros productos agropecuarios: era algo en lo que podíamos ir avanzando más allá del bloque.
- Un cambio sistémico que permitiera anclar las reformas más allá de cualquier gobierno. El acuerdo Mercosur-UE aportaba el marco institucional necesario para lograr una política de integración gradual y duradera, que no comprometiera nuestro entramado productivo pero que marcara el rumbo para los próximos veinte años. Además, por todo esto, es clave hacer todo lo que esté a nuestro alcance para lograr ratificar el acuerdo lo antes posible.
Las instituciones no deberían depender de las personas, y hoy lo que vemos es que el Mercosur se activa solo cuando coinciden las visiones políticas de los presidentes de turno.
Hablando de terapia de pareja, la importancia de anclar las reformas más allá de una administración me recuerda lo que le pasó a un amigo cuando consultaba a su psicoanalista sobre su relación con una novia. Él estaba agobiado ante el ultimátum de convivencia que le habían comunicado. El profesional se lo resolvió rápidamente. Le dijo que su problema era que no estaba considerando todas las opciones. Las posibles respuestas no se agotaban en un sí o un no. Había una tercera opción: comprometerse, firmemente, a posponer.
Esta es la respuesta de los sectores protegidos de la economía cada vez que se plantea un intento de integración. “No tenemos problema en competir con los productos de afuera, pero necesitamos tiempo y algunos beneficios fiscales para reconvertirnos”. Pasado ese tiempo, necesitan unos años más. Y así se nos va la vida, renovando regímenes de exenciones fiscales y subsidios, sin bajar aranceles externos.
El acuerdo Mercosur-UE les daba el tiempo necesario para la transformación a los sectores más sensibles a la competencia internacional, pero en el transcurso de 15-20 años deberían estar en condiciones de competir y esa decisión ya no dependería del funcionario de turno. El acuerdo generaba incentivos a invertir en capital real, no en lobby, y lo más importante, ya no habría lugar para las excusas: finalmente llegaría el día de convivir con el resto del mundo (o al menos con la Unión Europea, ¡un bloque de salarios altos!).
¿Poliamor?
Volviendo al Mercosur, el gran interrogante es cómo continuar la relación. Una de las primeras acciones del gobierno de Alberto Fernández fue anunciar que Argentina no acompañaría al Mercosur en la negociación de nuevos acuerdos de libre comercio. Luego dieron marcha atrás, pero claramente hoy Argentina es la que le pone un freno al Mercosur.
Más allá de la coyuntura actual, el tema de fondo es si la infraestructura institucional funciona. Las instituciones no deberían depender de las personas, y hoy lo que vemos es que el Mercosur se activa solo cuando coinciden las visiones políticas de los presidentes de turno. También vemos que es improbable que todos los socios estén de acuerdo sobre hacia dónde ir. El sistema actual no funciona.
Un estudio del BID plantea distintas alternativas para reformular el bloque. En el escenario más extremo sugiere que podría transformarse al Mercosur en una zona de libre comercio, donde cada país pueda salir libremente a negociar con el resto del mundo. En el de mínima plantea un relanzamiento del bloque con compromisos claros para resolver todo lo que no funciona actualmente.
Después de 30 años está claro que seguir como hasta ahora no es una opción. Quizás sea el momento de vernos con otros.
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