La provincia de Buenos Aires, con su actual organización política, desperdicia la riqueza de sus pampas productivas. Es una de las zonas más fértiles del mundo, con un clima benigno, puertos y costas atlánticas y fluviales en el centro de la geografía argentina. Tierra prodigiosa, sazonada con el inmenso potencial de sus habitantes.
La realidad actual de la provincia de Buenos Aires es angustiante, con una pobreza y una marginalidad crecientes y, sobre todo, con un horizonte difuso si no se adecua al mundo nuevo del siglo XXI.
Dos siglos de historia, recorridos por valerosos episodios en pos de la libertad y la unión nacional, atestiguan su protagonismo: desde el rechazo a las invasiones inglesas y la gesta de mayo de 1810 hasta la cesión territorial para federalizar a la Ciudad de Buenos Aires, la cabecera originaria, en 1880. En el ínterin hubo dolorosas guerras fratricidas con provincias hermanas. Barbaries de otras épocas.
Es difícil distinguir los intereses de Buenos Aires frente a los del gobierno federal y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), así como los de las diversas zonas de la provincia. Estas zonas están alejadas entre sí, desconectadas, lo cual les impide compartir un presente valioso y vislumbrar un futuro venturoso.
La provincia ha perdido su identidad. Se ve obligada a cooperar con visiones nacionales, incluso sobre sus recursos e ilusiones.
La provincia ha perdido su identidad. Se ve obligada a cooperar con visiones nacionales, incluso sobre sus recursos e ilusiones. Todo parece organizado desde una burocracia centralizada en La Plata, su capital, sin la posibilidad certera y eficiente de ordenar esos recursos e ilusiones de forma apropiada para optimizarlos en beneficio propio. No hay conjunto, sino dispersión, con sentidos, direcciones y velocidades diferentes. Es una suerte de travesía sin brújula a ningún destino, más allá de la buena voluntad de los sucesivos gobernantes.
No es lo mismo la Argentina que Buenos Aires, que, además de albergar a cerca de la mitad de los argentinos, aventaja a otras provincias en condiciones de generación de riqueza. Sin embargo, Buenos Aires compite con el resto del país en la pobreza, la tristeza del presente y la escasa certeza sobre el futuro.
Esto es indigno y nos interpela. Existe una multitud de causas; entre ellas, una básica por resolver: Buenos Aires es ingobernable. Está diseñada sin armonía. La capacidad política para organizarla ha sido insuficiente. Como dijo Andrés Malamud, doctor en Ciencias Sociales y Políticas e investigador de la Universidad de Lisboa, oriundo de la ciudad bonaerense de Olavarría, cada dimensión de las políticas públicas está distribuida de manera diferente, aparecen superpuestas como capas de cebolla: 8 secciones electorales, 12 regiones sanitarias, 19 departamentos judiciales, 25 regiones educativas, 32 jefaturas departamentales de seguridad y 135 municipios.
Esto es indigno y nos interpela. Existe una multitud de causas; entre ellas, una básica por resolver: Buenos Aires es ingobernable.
Todo es transversal, se entrecorta, sin posibilidad de coordinar, por ejemplo, la seguridad con lo judicial, porque las jefaturas departamentales casi duplican a los departamentos judiciales y algunos policías reportan a un juez mientras que los del municipio colindante tienen que reportar a otro. Además, hay superposición con las representaciones de entidades nacionales, como el Banco de la Nación Argentina, la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), la Administración Federal de Ingresos Públicos (Afip), el Registro Nacional de las Personas (Renaper) y las fuerzas de seguridad. Es todo un despliegue de “sucursalismo”. Por si fuera poco, parece que se amplificará con las Casas de la Provincia proyectadas en cada municipio, que fueron licitadas a mediados de 2021 y que reunirán a los representantes de La Plata en cada jurisdicción.
En 2020, Buenos Aires exhibía dos realidades políticas que se confunden en un dilema de subrepresentación en el orden nacional, contrastado por la desproporción, la desmesura y el desorden. No se trata de una crítica, es una observación que, con la austeridad como correlato de los malos resultados de dos décadas de gobernanza, nos impone humildad en el camino por recorrer hacia la igualdad democrática y la solidaridad social que la pandemia de COVID-19 ha fomentado. Deberíamos rediseñar Buenos Aires. Barajar y dar de nuevo con un solo objetivo: el bien común para los bonaerenses de cara al año 2030 y los siguientes.
Tenemos que ser capaces de estructurar un proyecto arquitectónico y ordenador, para que los beneficios lleguen a todos. Debemos modificar estructuras añosas que se superponen. La tecnología las ha sobrepasado, son disfuncionales, dan lugar a conflictos formales y coartan oportunidades. Son la causa de las diferencias que crean la mal llamada “grieta”, porque priorizan lo formal sin discernir sobre su sentido. Así, se mantienen numerosos anacronismos, que acumulan datos innecesarios, por sobre las nuevas metas y oportunidades.
Debemos liberar a Buenos Aires de todas las ataduras y las formalidades inútiles. Crear una plataforma que haga posible el aprovechamiento de las bondades de nuestro tiempo. Es preciso recuperar el clima de libertad y responsabilidad, para que la iniciativa encuentre su mejor cauce hacia metas innovadoras y opciones de futuro; para que la ciudadanía, en especial los jóvenes, pueda concretar sus sueños y realizar nuevos trabajos, abriendo horizontes para muchos más. El desafío es pensar con la mente abierta, ordenar las ideas, romper la inercia y cambiar.
Es ahora el momento de hacerlo, tras el dolor atroz y el desconcierto ocasionados por la pandemia, con las sucesivas experiencias de regular desde La Plata realidades epidemiológicas diferentes en cada rincón de esta inmensa provincia. Para el mediano y largo plazo hay que organizarse, con la finalidad de acrecentar la autonomía y la precisión en función de las diferentes situaciones y geografías.
Para el mediano y largo plazo hay que organizarse, con la finalidad de acrecentar la autonomía y la precisión en función de las diferentes situaciones y geografías.
Esta propuesta está enmarcada en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que son parte de la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La tarea por cumplir es trabajar desde la raíz las cuestiones estructurales que originan condiciones de pobreza, inequidad y desigualdad. La Argentina firmó en septiembre de 2015 dicho compromiso, que tiene el mismo contenido —ampliado y llevado al corazón de todos los hombres y mujeres de buena voluntad del mundo— que la encíclica, de mayo de ese mismo año, Laudato Si’, sobre el cuidado de la casa común, del papa Francisco.
Se abre camino la iniciativa de pensar una nueva “cierta idea de Buenos Aires y la Argentina”, que nos cuide y nos acerque como hermanos, que actualice el formato constitucional de la provincia, a fin de que las estructuras faciliten, auspicien y viabilicen las mejores opciones para todos, respetando los derechos vigentes y promoviendo el bien común.
Es importante mencionar que la reforma que proponemos asume, como principio central, la necesidad de no incrementar el gasto público en los niveles de la provincia y los municipios correspondientes. Queremos proteger, asimismo, los derechos adquiridos de los actuales empleados y la clase pasiva.
Recuperar el federalismo
El replanteo se inicia en la necesidad de recuperar el federalismo y las disposiciones relativas al poder no delegado por las provincias al gobierno federal, según el artículo 121 de la Constitución nacional. También se basa sobre la creación de regiones en las provincias, para el desarrollo económico y social, como lo propone el artículo 124. Todo apunta a un significativo esfuerzo, dedicado a incrementar la eficacia y la calidad del trabajo público, al que visualizamos como complementario con la expansión de la iniciativa de las organizaciones sociales en la actividad ciudadana, con metas de bien común acordadas y control de calidad.
Hay un sinnúmero de situaciones complejas debidas al cruce de las jurisdicciones; ya sea para quienes viven de un lado de la avenida General Paz y trabajan del otro, como para determinar la competencia de los tribunales cuando un delito se comete en forma sucesiva en ambos lados de esa autopista de circunvalación de 24 kilómetros. Lo mismo ocurre con el fisco, si el hecho imponible se produce en ambas jurisdicciones, en la escolaridad de los menores y los servicios de salud.
La tragedia por el coronavirus ha evidenciado con contundencia la necesidad de reordenar la estructura constitucional de la provincia, de modo de superar las dificultades derivadas de su enorme dimensión y las distintas realidades que cohabitan en una misma región urbana.
También es necesario resolver los problemas que afectan a los ciudadanos de una jurisdicción y otra. Muchas veces se provocan injusticias y diferencias que no contribuyen a la armonía social, complican la vida cotidiana y la gestión administrativa.
La tragedia por el coronavirus ha evidenciado con contundencia la necesidad de reordenar la estructura constitucional de la provincia
Predomina el desorden, con superposiciones temáticas y jurisdiccionales. El AMBA, denominación que se puso en boga en la pandemia, es una experiencia superadora de plasticidad en el abordaje de algunas situaciones vecinales, con prácticas valiosas en respuestas logísticas y propuestas de soluciones a asuntos diversos. Resulta un aporte extraordinario hacia el futuro y permite comprender los beneficios de articular la realidad.
La desmesura del crecimiento urbano emula un fenómeno producido en el pasado siglo XX alrededor de viejas ciudades transformadas en megalópolis, que reclaman una gobernanza dinámica, previsible, articulada, transparente y flexible. Urbes como San Pablo, Ciudad de México, Bogotá, Los Ángeles, Nueva York, París y Barcelona, entre otras, han encarado con creatividad y especificidad explosiones de crecimiento comparables.
La reforma constitucional de 1994 adoptó un mecanismo de articulación entre las provincias que no establece una nueva instancia subnacional, sino, como lo define el artículo 124, un espacio de concertación en el que las provincias acuerdan temas de interés común. Ha llegado la hora de aplicar ese mecanismo, de modo de evaluar alternativas valiosas para la resolución de problemas de la provincia de Buenos Aires. La propuesta planteada en este libro puede derivar en fórmulas que solucionen gran parte de ellos y beneficien a los ciudadanos. La intención es cuidar los derechos consolidados sin afectarlos de cara al futuro.
El debate sobre la restructuración de Buenos Aires requerirá el ejercicio continuo de la prudencia política de legisladores, funcionarios y dirigentes. Se trata de buscar al unísono cómo conciliar una solución al conflicto, priorizando al bien común de los argentinos.
La provincia siempre atrajo a millares de migrantes. Ha sido cuna y actor relevante de la historia en episodios como la resistencia contra las Invasiones Inglesas de 1806 y 1807; las campañas emprendidas en 1810 por las Provincias Unidas del Río de la Plata para ganar la independencia frente a España y los conflictos posteriores a la consecución de dicha independencia, ganada en 1816, hasta la pacificación de la organización administrativa nacional.
Nuestra propuesta procura resolver la gobernanza de la provincia de Buenos Aires sin incrementar el número total de cargos electivos actuales: 4344 cargos.
Nuestra propuesta procura resolver la gobernanza de la provincia de Buenos Aires sin incrementar el número total de cargos electivos actuales: 4344 cargos. Y, aunque es claro, las jurisdicciones serán autónomas al momento de darse las respectivas constituciones. Nos gusta imaginar que en cada nueva provincia se dará una legislatura unicameral, acorde con la simplicidad de la época. Estamos convencidos de que así se logrará una gobernanza más eficiente para los bonaerenses, con un necesario y reforzado espíritu de servicio público, orientado al bien común, con transparencia, austeridad, flexibilidad y decisiones enfocadas y orientadas a los resultados.
Los datos presentados en los capítulos anteriores sustentan la convicción de que es necesario crear un punto de partida que, de manera disruptiva, permita recuperar un horizonte atractivo para los 17,5 millones de personas que habitan la provincia de Buenos Aires.
La magnitud del esfuerzo reclama la participación de la mayoría de los interesados y, con un trabajo mancomunado, saldrá beneficiada la comunidad en su conjunto.
Primero, porque no se trata de una visión o una creencia de un sector en particular ni de algunos iluminados. La propuesta es una convocatoria para cultivar y compartir ideas, debatirlas, llegar a acuerdos en pos de un objetivo común que nos trascienda.
Segundo, porque una presentación errónea puede hacerla ver como una quita de derechos a quienes los tienen adquiridos o están adquiriéndolos. Es lo contrario, se trata de preservar los derechos, sabiendo que el sistema está colapsado y hace inviable la sostenibilidad de la provincia en las condiciones actuales. La alternativa consensuada es posible.
La propuesta es una convocatoria para cultivar y compartir ideas, debatirlas, llegar a acuerdos en pos de un objetivo común que nos trascienda.
Como valor agregado, la propuesta promueve el desarrollo de incontables posibilidades en gestación y la expansión de las existentes, sobre la base de una mejora cualitativa, que puede ser cuantificable, de la eficacia de la administración a partir de la cercanía y la “sintonía fina”, merced a la reestructuración del territorio bonaerense en provincias de dimensiones idóneas para dar soluciones a los problemas de los ciudadanos. De ese modo, los servicios gubernamentales pueden ser dirigidos con mayor flexibilidad y adaptación a diversas realidades locales que, además, son cambiantes.
Tercero, porque la tecnología permite compartir la agenda en el sector político, con información clara y transparente que aliente la sugerencia de mejoras y la construcción de alternativas superadoras. Es demasiado grande la provincia para pensarla en solitario. Conviene aprovechar la riqueza de la reflexión del espectro político y la sociedad civil, que lo demanda y necesita ser escuchada.
Esta voluntad es la que impulsó la publicación y el ánimo de compartir esta propuesta, que plantearemos a los representantes de la ciudadanía en el Poder Legislativo, elegidos mediante el ejercicio democrático electoral.
La Constitución nacional como solución
Ante un problema, la mejor manera de abordarlo consiste en la distinción de las partes para comprenderlo y procurar una solución. Cuando los debates necesarios para resolver un problema son postergados, la confusión agrava la situación y, en casos de gran magnitud, el peor escenario que podría darse es el de una confrontación exacerbada y hasta violenta. En este caso, el problema radica en el sobredimensionamiento de Buenos Aires: quienes tienen un reclamo en algún distrito del conurbano no encuentran un interlocutor válido, lo que los lleva a marchar al centro de la CABA para presentar su queja de forma pública y notoria al Gobierno nacional. Este último, frente a un conflicto provincial o incluso municipal, acaba cediendo para superar el desorden provocado, que suele acabar en daños y hasta en violencia, cuando, en verdad, la solución duradera hay que hallarla entre todos.
Es constructivo trazar un horizonte valioso para todos, en el cual los esfuerzos cobren sentido, las magnitudes puedan ser administradas con eficacia y las perspectivas faciliten los entendimientos y la concordia.
La desmesura caracteriza a Buenos Aires, sobre todo a la inadmisible y cada vez más inmanejable situación en el conurbano, por la falta de trabajo formal que garantice el pan de cada día a cada integrante de la comunidad, la desorganización educativa, las consecuentes pobreza e indigencia, los tráficos criminales y la ausencia de oportunidades, de servicios básicos y de calidad para la salud, la vivienda, el saneamiento, el urbanismo y la logística.
Esto acontece en simultáneo con el derroche de oportunidades en el interior provincial, siempre demorado con intervenciones de entidades cada vez menos necesarias en el atiborrado y lejano centro político de La Plata. Acontece también por razones inspiradas en enfoques diferentes, originados en el gobierno federal o la CABA, que demoran y hacen infructuosas las iniciativas.
Estamos convencidos de la necesidad y la conveniencia de una redistribución territorial que cree un trazado geopolítico de la provincia en cinco nuevas provincias.
Estamos convencidos de la necesidad y la conveniencia de una redistribución territorial que cree un trazado geopolítico de la provincia en cinco nuevas provincias, de modo de ordenar la planificación y sus funciones. La finalidad es fomentar en cada nueva provincia una gobernanza apropiada, acorde a los recursos disponibles, a partir de la tecnología, con plazos precisos, procesos transparentes y ágiles, simplificación y desburocratización.
Se abriría un abanico de oportunidades que, además de acercar las administraciones a los ciudadanos, cultivando la vecindad, generarían un cambio de actitud a partir del cual los funcionarios ejerzan un servicio genuino y meditado para el bien común, aplicando métodos que conduzcan a la eficiencia, la celeridad y la austeridad de costos y tiempo. Esto, a su vez, creará representaciones políticas, oficios y funciones flexibles y precisas más vinculadas a las necesidades de la gente.
La Constitución nacional dispone en su artículo 13: “Podrán admitirse nuevas provincias en la nación; pero no podrá erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, ni de varias formarse una sola, sin el consentimiento de las legislaturas de la provincias interesadas y del Congreso”. Es clara en este sentido: la provincia de Buenos Aires puede reestructurarse con la autorización de la Legislatura. En el capítulo siguiente, determina: el Congreso Nacional deberá admitir a “la” o “las” nuevas provincias.
Es oportuno recordar que, a lo largo de la historia argentina, las catorce provincias originarias (trece, en realidad, ya que Buenos Aires no firmó la Constitución en 1853, sino en 1860) han pasado a ser veintitrés más la CABA, vigésimo cuarta con representación en el Senado y atribuciones, como las demás provincias, en su autonomía y poderes no delegados. Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo 567/2021: “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/Estado nacional, acción declarativa de inconstitucionalidad respecto del art. 2 del DNU 241/2021”.
La Constitución provincial no tiene disposición expresa sobre la cuestión, por lo que se trataría de un proyecto de ley en el Senado que establezca con precisión los límites de los territorios por ceder en beneficio de cada nueva provincia. El gobierno bonaerense retendría para sí el territorio que, por razones históricas, estimamos debe corresponderle, al que proponemos llamar provincia del Río de la Plata, con capital en la ciudad de La Plata. Los actuales distritos municipales tienen fundamento histórico para ser preservados, lo cual simplificará la organización de las nuevas provincias y, por lo tanto, el reordenamiento territorial.
Los actuales distritos municipales tienen fundamento histórico para ser preservados, lo cual simplificará la organización de las nuevas provincias y, por lo tanto, el reordenamiento territorial.
El proyecto considera proponer a las nuevas provincias la conformación de dos regiones, según lo establece el artículo 124 de la Constitución nacional. La CABA, a su vez, debería integrarse con las dos nuevas provincias aledañas y ser tratada como región urbana.
Más allá de reconocer el continuo urbano que constituyen junto a la CABA, la propuesta prevé sumar en ambas provincias aledañas a la capital del país una serie de distritos cercanos, hoy mayoritariamente rurales, como espacios de expansión residencial, para descomprimir la elevada tasa de ocupación urbana de cada una. Sería una alternativa para atender al acuciante drama de la falta de viviendas mediante una política urgente de reordenamiento territorial, indispensable en esas jurisdicciones. Adecuadamente programados, significarán nuevos usos territoriales, incluyendo espacios con horizonte empresarial, en los que podrían radicarse emprendimientos e industrias que contribuyan a resolver las emergencias actuales.
La propuesta
En síntesis, la propuesta consiste en reestructurar Buenos Aires en cinco nuevas provincias: Provincia de Buenos Aires del Norte, Provincia de Buenos Aires del Sur, Provincia de Buenos Aires Atlántica, Provincia de Luján, Provincia del Río de la Plata.
En la provincia de Buenos Aires del Norte vivirían 2,2 millones de personas aproximadamente, según las proyecciones del Indec para 2021. Sería la sexta provincia argentina por cantidad de habitantes. En San Nicolás de los Arroyos, cuna histórica de la Constitución nacional, se asentará su capital.
Sus límites irían por la costa del río Paraná, desde el Tigre hasta la provincia de Santa Fe, siguiendo el contorno hasta el límite con la provincia de Córdoba, con el municipio de Rivadavia, hasta La Pampa, volviendo en dirección al este por Carlos Tejedor, Lincoln, 9 de Julio, 25 de Mayo, Roque Pérez, Lobos y General Las Heras hasta el límite con la provincia de Luján.
La provincia de Buenos Aires del Sur, con algo más de 1,3 millones de habitantes estimados, distribuidos en 33 municipios, sería la décimo primera provincia argentina más poblada. Su capital sería Bahía Blanca, dado un viejo anhelo regional. En 1901, la Cámara de Senadores de la Nación aprobó un proyecto en ese sentido presentado por el senador y expresidente Carlos Pellegrini. No alcanzó el acuerdo en Diputados y perdió estado parlamentario. Aquella iniciativa incluía otros territorios.
La inquietud de Pellegrini siempre está presente. Entre otras razones, por la distancia hasta La Plata y la CABA, así como por las diferencias en los focos de atención que siempre se han percibido entre esa región, en cuyo centro está el puerto atlántico argentino más importante y una de las parrillas ferroviarias de mayor relevancia. Eso abre la posibilidad del desarrollo de vías férreas de conexión bioceánica y de comunicación con el resto del país.
Mar del Plata —identificada por el turismo y la pesca así como por su riqueza agropecuaria, ganadera, tecnológica e industrial— sería la capital de la provincia de Buenos Aires Atlántica. Con algo más de 1,2 millones habitantes proyectados, según las estimaciones del Indec, pasaría a ser la provincia décima tercera de la Argentina.
Sus límites irían por la costa oceánica y la del Río de la Plata hasta Magdalena, e incorporaría a los municipios de Cañuelas, Monte, General Belgrano, Las Flores, Saladillo, General Alvear, Tapalqué, Rauch, Ayacucho, Balcarce y General Alvarado, donde nuevamente llegaría a la costa.
La provincia de Luján, cuya capital sería la ciudad homónima, tiene entre sus antecedentes haber sido posta de recambio de caballos en los viajes coloniales entre el Puerto de Buenos Aires y las ciudades del norte. Uno de ellos dio origen, en 1630, a la devoción popular de la imagen de la Virgen de Luján y un fenomenal crecimiento poblacional. El rey Fernando VI decretó en 1756 que Luján merecía tener su propio Cabildo.
Sus límites serían desde la conjunción del Río de la Plata y la avenida General Paz, en la Ciudad Autónoma, por el río hacia el norte, incluyendo al municipio del Tigre; luego, hacia el oeste, incluyendo Malvinas Argentinas, José C. Paz, Moreno, General Rodríguez, Luján, Marcos Paz, Merlo, Morón, Cañuelas y Ezeiza; del municipio de La Matanza: las localidades de Rafael Castillo, Gregorio de Laferrere, González Catán, 20 de Junio y Virrey del Pino. La provincia de Luján, con unos 6,2 millones de habitantes proyectados, pasaría a ser la segunda más poblada del país.
La provincia del Río de la Plata daría origen a las demás. En ella radicarían de manera residual las actuales instituciones provinciales hasta que, por acuerdos entre las partes y cuando fuera necesario, sean distribuidas o transferidas. La Plata tiene todos los atributos para ser elegida la capital provincial y potenciar su rica historia. En la nueva provincia, que pasaría a ser la más poblada de la Argentina, vivirían 6,5 millones de personas, aproximadamente.
Sus fronteras irían desde la CABA y el río hacia el sur, luego, hacia el suroeste por Berisso, La Plata, Brandsen, San Vicente y Cañuelas. Hacia el norte: Ezeiza, La Matanza, partido del que incorpora a Ramos Mejía, Lomas del Mirador, La Tablada, Villa Eduardo Madero, Villa Luzuriaga, San Justo, Tapiales, Aldo Bonzi, Isidro Casanova, Ciudad Evita y Lomas de Zamora, Luján, con límites con Merlo, Morón, 3 de Febrero y la CABA, otra vez hasta el río.
Este texto es un fragmento de Una nueva Buenos Aires. Para renovar el pacto de Unión Nacional (Nuevas Generaciones, 2021), por Esteban Bullrich, Enrique Morad y Jorge Colina.
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