Un argumento frecuente en la discusión sobre los fracasos de los programas de estabilización en Argentina dice que a los presidentes les faltó voluntad política para iniciar, implementar o mantener las medidas de esos programas. Este argumento suele formularse en dos variantes, ciertamente no excluyentes. En una, la falta de voluntad política de los presidentes es consecuencia de su ideología: no hacen –como se dice– lo que “hay que hacer” porque no piensan que sea necesario hacerlo: porque tienen, en definitiva, ideas incorrectas en la cabeza. En la otra variante, la falta de voluntad política es síntoma de su incapacidad de liderazgo: los presidentes hacen fracasar las políticas de estabilización (cuando no las abortan desde un principio) porque son incapaces de liderar a su partido o coalición, a los principales actores socioeconómicos y a la opinión pública para que al menos consientan en pagar los costos de estabilizar.
Un problema común a ambas variantes es el desconocimiento de las condiciones bajo las cuales se forma la voluntad política de los presidentes respecto de los programas de estabilización. Al desconocer esas condiciones, este argumento sostiene que el factor presidencial en ellas se reduce a dar con la persona correcta. Es decir, que tiene las ideas correctas o la capacidad adecuada para liderar. Sin embargo, como también se dice, la cuestión es más compleja. Un contraargumento posible, que acá se propone, es que contar con un presidente capaz de liderar un programa de estabilización que pueda afrontar los desafíos de Argentina en 2023 dependerá menos de elegir a la “persona correcta” que de las condiciones bajo las cuales el futuro presidente se prepare para aprender acerca de esos desafíos antes de llegar al cargo.
Técnica y riesgo
Dos condiciones centrales habitualmente ignoradas en esta discusión son la naturaleza técnica de las decisiones involucradas en las políticas económicas en general, y la percepción de riesgo de los presidentes acerca del contenido, el timing y la conveniencia de las políticas de estabilización en particular. La naturaleza técnica de las decisiones importa porque afecta el contexto cognitivo bajo el cual los presidentes han de tomar esas decisiones. La percepción de riesgo importa porque afecta tanto la sustancia como el momento de las decisiones. La primera condición, además, afecta a la segunda, porque determina el modo en que los presidentes organizan su proceso de trabajo para estas cosas.
Las decisiones de iniciar, implementar y sostener políticas de estabilización no son decisiones que los presidentes estén acostumbrados a tomar. Las razones de ello, aparentemente triviales pero significativamente consecuentes, son la ausencia de conocimiento técnico y la falta de experiencia. Los presidentes son, presumiblemente, expertos en generar, acumular y mantener poder, y tal vez lo sean también en alguna materia vinculada con su educación y su trayectoria laboral previa: pero típicamente no son (ni lo han sido en ninguno de los casos de quienes lanzaron programas de estabilización en Argentina desde 1951) expertos en economía. Como consecuencia, deben confiar en la información y el consejo de quienes poseen el conocimiento técnico adecuado: los economistas.
Como consecuencia, los presidentes deben confiar en la información y el consejo de quienes poseen el conocimiento técnico adecuado: los economistas.
En este punto, la variante ideológica del argumento sobre el factor presidencial sostiene que si los presidentes tuvieran las ideas correctas, elegirían a los economistas correctos, y de ahí en adelante se ordenaría todo. Pero este argumento omite dos regularidades empíricas relevantes. Una: la historia de las políticas de estabilización, tanto en Argentina como en otros países, incluso desarrollados, está llena de casos de presidentes que eligieron como consejeros a economistas de orientaciones ideológicas divergentes y hasta opuestas. La otra: los presidentes argentinos han trabajado generalmente con varios consejeros económicos a la vez, creando distintas carteras económicas en el gabinete o estableciendo una agencia de asesoramiento económico en la jurisdicción de Presidencia.
La explicación de estas costumbres está en el problema de origen que el argumento desconoce: dado que los presidentes no son expertos en economía, también carecen de criterios técnicos para guiarlos en la selección de sus consejeros económicos. Suelen elegirlos, entonces, por una combinación de azar y seducción: el azar de conocer de antes a alguno que les genera un mínimo de confianza; y la seducción que el aspirante sea capaz de desplegar para convencer al líder político de que posee la solución para sus dificultades. Pero acá es donde hace su parte la falta de experiencia de los presidentes.
¿a quién pongo?
Los presidentes podrán llegar a su cargo como experimentados líderes partidarios, legisladores o jefes de ejecutivos subnacionales, pero –salvo en los pocos casos de reelección– no tienen experiencia en el ejercicio de la presidencia misma ni, típicamente, en lidiar con crisis económicas. Como cualquier persona en un nuevo trabajo, necesitan tiempo para aprender de qué se trata, cómo funciona la organización, qué se puede hacer con ella, sin ella y contra ella. Y como cualquier persona que nunca enfrentó una crisis económica, necesitan entender de qué se trata, qué opciones tienen para abordarla, cuáles son las consecuencias económicas y sociales de cada opción, y qué efectos sobre su propia posición política tendría implementar cada una de ellas. Todo este aprendizaje, que inevitablemente tiene lugar en el ejercicio del cargo, requiere procesar, de manera simultánea, una cantidad inédita de información compleja: un requisito desafiante para cualquier persona, que resulta especialmente exigente cuando la materia sobre la que es necesario decidir es una acerca de la cual no se tiene conocimiento especializado ni experiencia práctica.
De ahí que los presidentes aborden el problema de dos maneras que, inevitablemente, producirán más dificultades en el futuro. Por un lado, suelen iniciar sus gestiones seleccionando varios consejeros económicos, sin otorgar clara preeminencia administrativa ni política a ninguno. Y, por otro lado, acostumbran a seleccionar a sus consejeros ponderando en mayor medida la seducción que éstos sean capaces de desplegar. Las dificultades posteriores se conocen de sobra: conflictos en el gabinete; políticas técnicamente inconsistentes diseñadas para lidiar con esos conflictos; señales mixtas, cuando no directamente confusas, a los actores económicos; acumulación de problemas postergados que minan el capital político presidencial; y cambios bruscos o drásticos de política marcados por problemas de credibilidad, entre otros. Por eso es necesario entender que este doble abordaje permite a los presidentes conseguir varios objetivos a la vez: reducir su brecha de conocimiento técnico recibiendo información y consejo de fuentes con orientaciones –en alguna medida– diversas; ganar tiempo para realizar su propio aprendizaje; intentar implementar las políticas que, en principio, más los seducen; y, desde ya, minimizar el riesgo de asumir personalmente el costo político de las decisiones económicas.
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Porque de esto último, también, se trata el factor presidencial en los programas de estabilización: de minimizar el riesgo mientras sea posible. En este punto aparece la variante argumental del liderazgo, para sostener que si los presidentes tuvieran capacidad de liderar, tomarían el riesgo de afrontar los costos de la estabilización, pues del otro lado de este valle de lágrimas está la tierra prometida de la estabilidad. Pero este argumento omite el hecho de que las percepciones de riesgo de los presidentes, como las de cualquier persona, no están basadas en indicadores objetivos sino, como ha demostrado la psicología cognitiva, en el grado de certidumbre acerca de la distribución presente y futura de costos y beneficios. Cuando la incertidumbre prevalece, los presidentes, como cualquier individuo, tienden a preferir mantener el status quo y a evitar las decisiones, razonando que no poseen suficiente información acerca de las consecuencias de esas decisiones. Cuando la certidumbre impera, e indica que el contexto presente está dominado por las ganancias antes que por las pérdidas, también gana la tendencia al status quo, a postergar las políticas de estabilización y a procrastinar sus medidas más duras. Sólo cuando hay certidumbre de que el presente está dominado por las pérdidas aparece como racional el riesgo de tomar costos en el presente apostando a un futuro beneficio.
Perón y Alfonsín
De la larga historia de programas de estabilización en Argentina, cabe ilustrar estos puntos con dos ejemplos. Uno es el de Perón, quien comenzó su presidencia en 1946 confiando el manejo de la economía a quien le prometió expandir el nivel de actividad y redistribuir el ingreso tomando el control de bancos, empresas de servicios públicos y cajas previsionales; pero luego, cuando estas políticas llevaron al país a una grave crisis de balance de pagos e inflación acelerada, sustituyó al zar activista por un equipo de profesionales que, de manera gradual (al principio inconsistente, pero al cabo persistente) formuló e implementó un programa de estabilización. Terminó coronando como coordinador de la política económica a uno de esos profesionales, con el fin de implementar un segundo programa que corrigiera los desequilibrios generados durante la implementación del primero.
El otro caso es el de Alfonsín, quien comenzó su presidencia en 1983 confiando el manejo de la economía a un colaborador de confianza que lo había convencido de que, pese a la alta inflación y el default heredados, era posible cumplir su promesa de campaña de “levantar las persianas de las fábricas” y revertir en democracia las políticas económicas restrictivas de la dictadura. Pero lo hizo competir con otros profesionales que promovían priorizar la estabilización, a quienes terminó confiando su segundo intento de estabilizar la alta inflación heredada, pero también de manera competitiva, preservando el control de la política monetaria en manos de quienes preferían una política expansiva. Luego, cuando el Plan Austral ya había fracasado, terminó confiándole a sus debilitados arquitectos el control del Banco Central. En ambos casos puede observarse que cuando los presidentes creyeron saber qué hacer, y tener recursos políticos para hacerlo, delegaron la formulación y el manejo de la política económica en un ministro a quien otorgaron el poder de coordinación. Y que cuando la incertidumbre prevaleció organizaron una estructura competitiva de asesoramiento económico, con la cual buscaron darse información, consejo y tiempo para entender los problemas antes de decidirse por algún enfoque específico para abordarlos. También, crucialmente, puede observarse que la adopción de una estructura jerárquica sólo ocurrió cuando ambos presidentes se encontraron pagando los costos de las políticas económicas que habían adoptado previamente.
La adopción de una estructura jerárquica sólo ocurrió cuando ambos presidentes se encontraron pagando los costos de las políticas económicas que habían adoptado previamente.
De todo esto cabe inferir al menos dos conclusiones con potencial utilidad analítica y operativa. Una es que el factor presidencial en las políticas de estabilización no es la voluntad política sino las condiciones organizacionales y cognitivas en que esta voluntad se forma. La otra es que, precisamente por eso, la principal contribución potencial al éxito de una política de estabilización pasa por intervenir sobre esas condiciones. La historia de las políticas de estabilización, en todas partes, muestra que la relación entre ideas, liderazgo y éxito es contingente: presidentes inicialmente reacios a estabilizar resultaron altamente capaces de hacerlo mientras otros empeñados en hacerlo fracasaron estrepitosamente.
Para mejorar el desempeño del factor presidencial en las políticas de estabilización, pues, resulta necesario facilitar el aprendizaje de los presidentes, exponiéndolos desde el principio, cuando son apenas precandidatos, a una diversidad de individuos, ideas e informaciones, para evitar el vicio del pensamiento grupal complaciente y habituarlos, en cambio, a la disciplina de la discusión, con preguntas y respuestas complejas, delante suyo, entre todos los consejeros de diversas orientaciones, sobre la dura realidad que tendrán la responsabilidad de abordar. Si en algo importa la voluntad política es, entonces, en la disposición de esos líderes a crearse las condiciones para aprender.
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