La política social de un país debe ser entendida según el contexto y el momento en que se desarrolla. En Gaza (Palestina), por ejemplo, que sufre un profundo deterioro socioeconómico y tiene un PBI per cápita de alrededor de 1.000 dólares, domina una política social de contención: es decir, la asistencia directa a la población para que cubra necesidades mínimas, sobre todo nutricionales (en este caso provista por agencias internacionales). No hay demasiada sofisticación posible en el extremo de la supervivencia.
También hay, sin embargo, política social más allá de los países pobres. Incluso los más desarrollados, como Corea del Sur, tienen ministerios u oficinas de “bienestar”, que promueven políticas de transformación, dedicadas a mejorar la vida de quienes están en los márgenes del sistema (aunque con necesidades básicas satisfechas), para que superen sus condiciones de vulnerabilidad, ya sea personal o como parte de un colectivo.
En Argentina, un país de ingresos medio-altos –o, aunque suene trillado, “muy pobre para ser desarrollado y muy desarrollado para ser pobre”– el balance de la política social entre la contención y la transformación está más a mitad de camino, pero no es tan lineal. En esta nota me detendré en tres cuestiones:
- En los últimos 15 años, el mix de gasto social de contención versus gasto social de transformación pasó de fifty-fifty a estar marcadamente dominado por la respuesta a la emergencia.
- El deterioro de la economía argentina dejará secuelas en términos de pobreza y desigualdad por varios años y demandará un gasto alto en asistencia. Sin embargo, será fundamental retomar una agenda de transformación social para no perpetuar la cultura del aguante (que, de consolidarse, será imposible de sostener cuando literalmente ya no quede nada para redistribuir).
- Cualquier fuerza política que pretenda disputar y ejercer el poder debe proponerle a la sociedad un programa social que supere el mero surfeo del statu quo.
Contener o transformar
En un análisis que hice de la composición del gasto social desde 2007, agrupé los programas del Estado nacional en dos grandes categorías:
- Contención, que incluye a la AUH, seguridad alimentaria (comida) y los (mal llamados) “planes”, que deberían ser un vehículo de desarrollo de competencias laborales en trabajadores vulnerables pero hace tiempo funcionan como un mecanismo de transferencia directa, con condiciones poco claras. (Con la excepción de 2017-2019, cuando se comenzaron a introducir condiciones como terminar el secundario y la capacitación en oficios.)
- Transformación, que incluye la inversión en hábitat e integración socio-urbana y los programas de formación y desarrollo productivo en sectores populares.
Entre 2007 y 2009, los montos de ambos tipos de gasto fueron casi iguales. A partir de ahí, sin embargo, el ratio de gasto contención/transformación (CT) se deterioró, pasando de 0,7 en 2010 a 0,4 en 2015. Esta dinámica respondió al crecimiento sostenido del gasto de contención, mientras la inversión en programas de transformación cayó en tres de esos cinco años, marcados por una alta volatilidad económica.
En 2016 el gobierno de Cambiemos incrementó ambos tipos de gasto de manera proporcional, manteniendo el ratio constante respecto del año anterior. En 2017, el mejor año de la economía cambiemita, se dio por única vez en los últimos 15 años un mejoramiento virtuoso del ratio CT, al aumentar el gasto en transformación y bajar levemente el de contención, marcando el inicio de un camino pretendido por el gobierno.
Desde 2018, de la mano de una crisis que dura hasta hoy, se exacerba el dominio del aguante por sobre toda acción transformadora, al observarse en simultáneo una caída del gasto en transformación y una suba del gasto de contención en términos reales. El ratio CT cayó de 0,5 en 2017 a 0,1 en 2020. Es decir, por cada peso que el Estado gasta en transformación, gasta 10 pesos en contención.
El gasto en subsidios fue igual o superior al gasto social combinado (contención+transformación) en 11 de los últimos 15 años (en 2014 fue el triple).
Con inflación alta y persistente, caída del producto y suba del desempleo, ¿tiene alternativa quien maneja la política social más que revertir a su manifestación más primitiva? Posiblemente no.
Como última nota de color a esta primera parte cabe preguntarse en qué gastamos mientras bajaba la inversión en transformación social. Una respuesta rápida muestra a los subsidios a la energía, grandes protagonistas del gasto de la administración central (¡sorpresa!). El gasto en subsidios fue igual o superior al gasto social combinado (contención+transformación) en 11 de los últimos 15 años (en 2014 fue el triple). La excepción es 2017-2020. ¿Cómo habría que calificar esa transferencia de recursos a una población que en su mayoría no la necesita? ¿Contención, transformación, deformación? El lector sabrá.
Contener y transformar
Tal lo spoileado, las consecuencias del deterioro estructural implican que, aun bajo un escenario de crecimiento sostenido (crucial pero no suficiente para integrar el 45% de trabajadores informales o el 10% de la población que vive en villas y asentamientos), el gasto de contención deberá persistir por varios años, para evitar un colapso social de dimensiones mayores, aunque, desde ya, con enorme margen para introducir las reformas necesarias en materia de transparencia y eficiencia.
Al mismo tiempo, para detener la profundización de la pobreza estructural (primero) y generar autonomía ciudadana (después), habrá que apostar de manera valiente, ambiciosa, realista y viable por algunas de las políticas de transformación más profundas, como: 1) integración socio-urbana de las más de 4.400 villas y asentamientos de nuestro país, donde viven al menos cuatro millones de personas; 2) el mejoramiento de las oportunidades, los marcos y las condiciones de trabajo y producción para los casi ocho millones de trabajadores de la economía popular, trazando puentes para su vinculación con cadenas formales más productivas; y 3) igualación de oportunidades para niños y niñas, con foco en el desarrollo de la primera infancia.
No es una cosa o la otra. No es (solamente) sacar un poco de acá para poner un cachito más allá. Tampoco gastar por gastar en este marco fiscal complejísimo, que continuará durante los próximos años. Se trata de transitar el camino hacia la superación de la trampa del aguante, conservadora, casi siempre rústica, y mayormente ineficaz para resolver los problemas de fondo.
No es desde cero
Hay bases sobre las que construir, aun desde lo que parece ser únicamente deterioro. Durante el gobierno de Cambiemos se creó el plan de prevención del embarazo no intencional en la adolescencia (ENIA), trabajando sobre acciones iniciadas por la gestión anterior, con resultados potentes: de 117.000 partos de menores de 19 años en 2014 se logró un descenso promedio del 9% anual para llegar a poco menos de 72.000 en 2019. Esto les permitió a miles de esas jóvenes no abandonar el colegio y elegir su plan de vida con información, acompañamiento y libertad.
Esto les permitió a miles de esas jóvenes no abandonar el colegio y elegir su plan de vida con información, acompañamiento y libertad.
En igual sentido, el Plan Nacional de Primera Infancia, enfocado en el acompañamiento a niños de 0 a 3 años a partir de la construcción de espacios físicos y trabajo directo con familias en sus hogares, traza un camino para igualar oportunidades en los primeros años en una de las franjas etarias con mayor incidencia de pobreza en el país. Esta política fue continuada por el gobierno actual (no sin dificultades, pero ratificada y continuada) y tiene a Córdoba y CABA como ejemplos de jurisdicciones que avanzan con programas propios hace años.
Finalmente, en 2018-2019, aún en un contexto de contracción del gasto en términos reales, el gobierno nacional no abandonó la agenda de transformación al sancionar la Ley de Barrios Populares, creó el programa de integración socio-urbana de villas y asentamientos y un vehículo financiero para garantizar su sostenibilidad. Esta política, que puede ser un pilar para superar la pobreza en la Argentina, continuó con el cambio de gobierno (aunque con resultados exiguos en su ejecución) y seguirá disponible como plataforma a ser potenciada en 2023. Al mismo tiempo, la experiencia del gobierno porteño, con enormes avances en proyectos de integración icónicos como los del Barrio Rodrigo Bueno, Fraga o el propio Barrio Mugica (31), marcan un camino para provincias y municipios.
Transformar para gobernar
Comencé mi formación como militante político y cuadro técnico en el peronismo de los primeros 2000 (más de un surcoreano se preguntará “qué peronismo”: no se distraigan). Desde 2008-2009 empecé a advertir que no había discurso de Néstor o Cristina que no incluyera una alusión a los esfuerzos del gobierno por poner un pan en la mesa de la gente cuando más lo había necesitado, tras el colapso de 2001. Al mismo tiempo que los sectores populares reconocían esa respuesta, la gratitud comenzaba a tener menos peso, porque esa misma parte de la sociedad, con sus necesidades básicas mejor cubiertas, comenzaba, lógica y sanamente, a demandar otras cosas: una mejor escuela para sus hijos, asfalto y servicios básicos en el barrio, un trabajo con ingresos dignos para comprarse el pan (se cantaba “soy argentino / soy peronista / quiero vivir mejor”, en contundente síntesis de un aspiracional claro y legítimo). Mi lectura, probablemente incompleta, es que tras el conflicto con el campo, en 2008, y durante todo el segundo mandato de Cristina, el kirchnerismo no supo dar respuesta a esas demandas más sofisticadas, propias de una sociedad que, más que ser sujeto de la mera asistencia, quiere protagonizar la transformación.
Llegó el cambio de gobierno en 2015 y el proyecto transformador de Cambiemos volvió a quedar trunco hacia la segunda mitad de su mandato. La historia que siguió a la crisis de 2018 es muy reciente como para no recordarla.
Hoy, con las variables socioeconómicas absolutamente desordenadas una vez más, y el equilibrio social al filo, se equivoca quien crea que podrá aspirar al poder en 2023 sin disputar, anclado en un programa social y económico consistente, el apoyo de los sectores populares. Aun ganando la elección por un voto, no habrá manera de impulsar la agenda de reformas que necesita el país sin integración social como garante de la viabilidad política, en un país con 40% de pobres donde lo económico es social y “lo social” es necesariamente económico.
Desde el lugar y el espacio que cada uno elija, conectemos con la agenda de la sociedad y trabajemos para construir una alternativa con todos adentro. Los costos sociales de perpetuar el statu quo serán enormes, quizá impagables.
Si te gustó esta nota, hacete socio de Seúl.
Si querés hacer un comentario, mandanos un mail.
