Desde su asunción, en diciembre de 2019, la política exterior del gobierno se volvió crecientemente errática. No está claro a qué idea de orden global responde, ni cómo contribuye a la agenda de desarrollo. Esta falta de dirección es un déficit para el país, que para crecer necesita recuperar credibilidad internacional para atraer inversiones y aumentar las exportaciones.
En un mundo cada vez más interdependiente, el modelo de inserción internacional de un país es central en su estrategia de desarrollo. Una política exterior pragmática, que mira al mundo como una oportunidad, empuja la frontera de posibilidades de la agenda de desarrollo de un país. Por el contrario, una política exterior contradictoria, ideologizada y desacoplada de las necesidades más urgentes cuesta confianza externa y limita el crecimiento presente y futuro.
La política exterior puede verse como un stock de capital que se puede invertir en desarrollo futuro o puede usarse para paliar conflictos al interior de la coalición gobernante. En el segundo caso, la política exterior se consume porque las posiciones asumidas responden a distintas identidades en conflicto, con lo cual se vuelven contradictorias o se sobreideologizan para obtener apoyos mayoritarios dentro de la coalición. Así, el stock de capital se va consumiendo, el país pierde relevancia estratégica en el orden global y la política exterior se aleja de la estrategia de desarrollo.
La primera opción, que podría llamarse inserción internacional inteligente, fue la que tomó el gobierno de Mauricio Macri entre 2015 y 2019. Marcada por el pragmatismo pero sin comprometer los elementos constitutivos de nuestra identidad como país, promovió una política diversificada, apoyada en una definición clara del lugar que podíamos ocupar en el concierto internacional y en una vocación de expandir las oportunidades de comercio e inversión.
La primera opción, que podría llamarse inserción internacional inteligente, fue la que tomó el gobierno de Mauricio Macri entre 2015 y 2019.
Para terminar con el aislamiento de los años previos, la diplomacia trabajó en recuperar la participación en el escenario internacional, reconstruir la confianza en los ámbitos multilaterales y fortalecer nuestro compromiso con la cooperación económica internacional. Algunos hitos en materia multilateral incluyen la organización del G20, de la 11° Conferencia Ministerial de la OMC y del PABA+40. También se lograron avances a nivel bilateral: el relanzamiento de la relación con Estados Unidos, la profundización de la Asociación Estratégica Integral con China (incluidas dos visitas de Estado recíprocas y la suscripción de 45 acuerdos), la realización de cuatro encuentros presidenciales con Rusia, donde se profundizó la Relación Estratégica Integral, y la elevación del nivel de la relación a Asociación Estratégica que se logró con Japón y la India.
El contraste con la actual política exterior es claro. A la denuncia constante de las violaciones a los derechos humanos y el autoritarismo en Venezuela en distintos foros regionales y multilaterales, se contrapone la renuncia al Grupo de Lima, el retiro del apoyo a las demandas contra Maduro en la Corte Internacional de Justicia y las abstenciones en la OEA en relación a Nicaragua. Esta ambigüedad conspira contra nuestra identidad democrática.
En materia de inserción económica internacional, en 2019, y tras 20 años de negociaciones, se logró concluir el acuerdo UE-Mercosur, que una vez ratificado abrirá las puertas a un mercado de 800 millones de personas. También se cerró la negociación con la Asociación Europea de Libre Comercio, avanzaron las negociaciones con Canadá, Corea y Singapur, y se abrieron más de 250 nuevos mercados para nuestros productos. En cambio, el gobierno de Alberto Fernández, que siendo candidato había denunciado el acuerdo y reclamado su renegociación, mantuvo durante estos dos años una posición errática respecto al Mercosur, que derivó en disputas con Brasil y Uruguay. Estas desavenencias debilitaron la capacidad del bloque de ser una gran plataforma negociadora para sus miembros.
apertura, pragmatismo, coherencia, consenso
Una política exterior acorde a nuestras necesidades de desarrollo debe contemplar algunos elementos básicos: apertura, pragmatismo, coherencia y consenso.
Apertura implica ver al mundo como oportunidad, no como amenaza, y la capacidad de entender los procesos de cambio y el escenario internacional. El orden global está en transición: décadas de crecimiento chino aumentaron significativamente su protagonismo, lo cual a su vez ha llevado a una creciente rivalidad con las potencias establecidas. La naturaleza de esta rivalidad es totalmente diferente a la de la Guerra Fría, dado que la interdependencia económica entre ambas potencias es mayor, y el liderazgo chino busca construirse dentro de la estructura actual de gobernanza internacional. La Argentina deberá procesar este nuevo balance y sus tendencias para tomar decisiones en materia de incorporación de tecnología, seguridad y atracción de inversiones, por mencionar solo algunos temas.
En segundo lugar, la política exterior debe ser coherente con la estrategia integral de desarrollo. Para ello, necesita internalizar dos imperativos categóricos: crecimiento económico y bienestar de los ciudadanos. Una política exterior contradictoria y desacoplada de estos objetivos de mínima se vuelve irrelevante y, de máxima, se transforma en un lastre. La decisión argentina de buscar la presidencia pro tempore de la CELAC negociando para ello el acompañamiento de países como Nicaragua, Venezuela y Cuba, mientras al mismo tiempo se busca el apoyo de Estados Unidos ante el FMI, habla a las claras de una falta de coherencia.
Lo mismo puede decirse de la decisión del Presidente de hacer una visita oficial a Rusia en momentos en que Putin acumula tropas en la frontera con Ucrania y aumenta significativamente la tensión con Estados Unidos y sus aliados. El viaje parece más la consecuencia de un juego de facciones en pugna que una decisión estratégica de política exterior coherente con las necesidades más urgentes del país.
Pragmatismo es entender el lugar que el país ocupa en el concierto internacional, de dónde se derivan las posibilidades de la política exterior. También implica aprovechar las oportunidades más allá de la orientación ideológica de nuestros potenciales socios. Como decía Benjamin Disraeli, un país no tiene amigos ni enemigos permanentes, sino intereses permanentes. La Argentina debe relacionarse con todos los países del mundo en la medida en que ello avance el interés nacional. No tiene por qué elegir entre potencias tradicionales o potencias emergentes, sino entender qué socios necesita para cada issue de política exterior.
No solo por razones morales, sino también por motivos prácticos: los avances autoritarios ponen en riesgo una estabilidad que nos costó mucho conseguir, y que no debemos poner en riesgo.
Eso no significa abandonar los principios constitutivos de nuestra identidad como país. Por el contrario, la Argentina debe tener un compromiso irreductible con la defensa de la democracia y las libertades en la región. No solo por razones morales, sino también por motivos prácticos: los avances autoritarios ponen en riesgo una estabilidad que nos costó mucho conseguir, y que no debemos poner en riesgo. Finalmente, pragmatismo es también ser conscientes de nuestras propias posibilidades. La Argentina sigue teniendo elementos muy potentes de soft power en distintas agendas, pero perdió relevancia estratégica a nivel internacional. La política exterior tiene que recoger este dato de la realidad, y darse una estrategia para recobrar la confianza.
Como muchos países de desarrollo medio, la Argentina es un rule taker, no un rule maker en la arena internacional. Aun así, el país puede plantearse un rol de liderazgo regional que priorice la defensa de la democracia y los derechos humanos, la vocación de integrarnos al mundo –jerarquizando la dimensión económico-comercial del MERCOSUR y retomando el diálogo con la Alianza del Pacífico– y el desarrollo sostenible. Sudamérica es nuestro ámbito natural de proyección internacional, donde podemos ser rule promoters. Un liderazgo regional de este tipo es un ejercicio posible de pragmatismo.
Por último, necesitamos alcanzar consensos firmes; los permanentes cambios de dirección reducen la confianza y el margen de acción. La política exterior argentina ha mostrado continuidades en temas como el permanente reclamo por la soberanía de las Islas Malvinas, el apego al principio de la solución pacífica de las controversias internacionales y su compromiso con el desarme y la no proliferación nuclear. Debemos ampliar esa lista para incluir la defensa irrestricta de las libertades en la región y la vocación de integrarnos en forma plena a la economía global.
El desafío a mediano plazo es diseñar una política exterior que incorpore estos principios y se ponga al servicio de la estrategia de desarrollo. No gastar nuestro capital de posicionamiento internacional en empresas fútiles o que lesionan el interés nacional en pos de satisfacer reclamos políticos internos, sino ver a la política exterior como una inversión que puede aumentar las posibilidades de desarrollo de nuestro país y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
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