LEO ACHILLI
Domingo

Un decálogo para la administración pública

No puede haber una verdadera reforma del Estado sin una revalorización y despolitización de la carrera estatal.

El año electoral trae consigo el griterío político. Desde el lado, llamémoslo, institucionalista, es común escuchar a los candidatos y sus equipos hablar de la importancia del Estado de derecho, la independencia judicial y la libertad de expresión. Sin embargo, pocos mencionan el enorme problema de la politización de la administración pública en todos sus niveles.

Un juez que se muestra partidario, por ejemplo, es escandaloso, pero nuestras interacciones con el Poder Judicial son relativamente pocas durante el transcurso de la vida. Nuestra relación con las distintas administraciones, en cambio, es permanente. Las decisiones que toman las burocracias públicas tienen una influencia directa en nuestra vida: desde la obtención de una licencia de conducir hasta la atención médica en un hospital público, sin olvidar el importantísimo rol que cumple la administración en decidir cuánto y cómo se recaudan y se gastan los impuestos que pagan los ciudadanos, el impacto del Estado administrativo es notorio. Para espanto de Weber, hemos naturalizado que estas administraciones sean parciales, políticas y partidistas y que haya poco o nulo escrutinio sobre qué beneficio obtiene el contribuyente por cada peso pagado en impuestos para solventar sus costos.

El Leviathan de Hobbes es el meme del perro chiquito comparado con el Estado administrativo actual.

La utopía del institucionalismo actual, parece ser una versión cool y digital de un Estado de los siglos XVIII y XIX. Pero el Leviathan de Hobbes es el meme del perro chiquito comparado con el Estado administrativo actual. Desde un punto de vista simplemente cuantitativo, según los datos del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), a diciembre de 2022, en Argentina había 10.187.000 personas con empleo asalariado registrado, de las cuales 3.423.000 trabajaban en el sector público. Esto significa que más de un tercio de los empleados asalariados en Argentina trabajan en el Estado, solventados obviamente por los contribuyentes.

Otro dato: la OMC estima que, a nivel mundial, las compras públicas representan en promedio entre un 10% y un 15% del PIB. Los Estados cumplen un rol clave en el mercado como compradores de bienes y servicios. Desde un punto de vista cualitativo, la administración influye, como decía un profesor español, desde la cuna a la sepultura: aprueba medicamentos, diseña políticas alimentarias, planifica y mantiene caminos, administra las jubilaciones, ordena la currícula escolar, certifica los casamientos y los divorcios, obliga a vacunarse, crea o destruye mercados, organiza (o presta directamente) los servicios públicos, fomenta el cine nacional y promueve cierto tipo de investigaciones, entre otras miles de funciones.

La politización y sus efectos

La politización de las administraciones públicas tiene muchos efectos negativos. Cuatro son muy destacables: incrementa la corrupción, empeora la calidad de las prestaciones públicas, genera un uso ineficiente de los impuestos (lo que redunda en la necesidad de recaudar más de lo necesario para solventar la estructura), y afecta la capacidad de atraer y retener al mejor talento humano en sus filas.

En primer lugar, la politización de la administración pública suele estar asociada con prácticas corruptas, que erosionan la confianza de la ciudadanía en el Estado y en las instituciones democráticas. Veamos un ejemplo muy reciente: la revelación de Carlos Pagni sobre los litigios de YPF en el exterior. Scarvalone, el abogado estadounidense contratado por el Estado argentino en la disputa por la expropiación de la petrolera, envió un correo electrónico advirtiendo que la forma de estructurar el acuerdo entre el Estado y Repsol era perjudicial para los intereses del país, ya que este acuerdo les daba a otros accionistas la posibilidad de demandar. Aclaró en su correo que distintos abogados estatales estaban al tanto de esta situación por las advertencias que él había formulado.

Sin embargo, estos abogados, lejos de ser independientes e imparciales y poner el interés público como valor fundamental a proteger, respondían a las autoridades políticas. Por lo tanto, no quisieron, no supieron o no pudieron torcer la decisión de estas autoridades (al menos salvando en un dictamen su opinión). El perjuicio es una deuda multimillonaria que pagarán los contribuyentes y que se traducirá en menos escuelas, menos salud, menos seguridad. La falta de independencia de la administración la transforma en un instrumento de la política. Y pierde así el rol fundamental de control que la burocracia debe ejercer sobre las autoridades políticas, que evita la corrupción, como muestran Dahlstrom, Teorell y Lapuente. La politización de la administración habilita el manoseo de funcionarios bienintencionados a quienes se los enfrenta a una compleja elección: el oficialismo crónico o la calle.

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En segundo lugar, la politización de la administración pública tiene consecuencias negativas en la calidad de las prestaciones públicas. Cuando los cargos en la administración pública son ocupados por personas sin la independencia requerida y la formación y experiencia necesarias, las políticas públicas suelen ser ineficientes, mal diseñadas y mal implementadas. Esto desde luego afecta el acceso de la población a servicios de calidad. ¿Ejemplos? El decreto autónomo 812/2004 nombró al presidente del Enargás sin seguir el procedimiento previsto por ley 24.076, que requería idoneidad y cierta participación del Congreso, hasta tanto se realizaran los mecanismos formales. Luego de ciertas sospechas sobre corrupción, el Poder Ejecutivo intervino lisa y llanamente el organismo a través del decreto autónomo 571/2007. Esta intervención se prorrogó, excepcionalmente, eso sí, ¡17 veces! hasta 2017, cuando durante el gobierno de Macri se regularizaron los entes reguladores.  El caos energético en el que nos encontramos no es casual.

En tercer lugar, la politización de la administración pública puede llevar al crecimiento del gasto público sin una correspondiente mejora en la calidad de las prestaciones. Los nombramientos y decisiones basados en criterios políticos pueden llevar a la creación de nuevos cargos y estructuras que no respondan a necesidades reales, sino a intereses políticos y partidarios. La comparación entre los números de empleo público de los períodos 2003-2015 y 2015-2019 son muy elocuentes como indicadores. Esto hace que se desperdicien los recursos que con tanto esfuerzo se extraen mediante impuestos de los contribuyentes, los cuales son parte de lo que con ligereza llamamos “dinero publico”.

Por último, la politización afecta el aspecto psicológico de quienes tienen vocación de servicio público, pues menoscaba el orgullo, la motivación y la aspiración a desarrollarse que deberíamos esperar de los miembros de la administración.

Meritocracia y conveniencia

Una solución concreta y efectiva para enfrentar la politización de la administración pública es el acceso meritocrático a los puestos estatales. Sería algo semejante a una terapia de shock institucional y permitiría diversos beneficios democráticos, económicos y políticos. Mejoraría abismalmente la confianza de las personas en el Estado, la cual se encuentra en niveles bajísimos, y más aún luego la pandemia de COVID, cuando millones de ciudadanos sintieron que los únicos privilegiados eran los que tenían su sueldo estatal asegurado a fin de mes, sin obligación de ir a trabajar.

Ahora bien, la profesionalización de la administración pública puede afectar el interés concreto de los políticos (también los de Juntos por el Cambio), que se quedarían sin la posibilidad de retribuir a sus militantes con cargos públicos. ¿Hay algún incentivo a favor de respetar la meritocracia en la administración pública? Una hipótesis posible es que los beneficios de “weberianizar” la administración son tan altos que le permite mejorar su desempeño en las elecciones.

Primero, porque hay diversos estudios que sugieren que profesionalizar las burocracias, organizar igualitariamente su acceso y la carrera interna es un factor relevante en el crecimiento económico de los países. Y el crecimiento económico mejora la chance de ganar elecciones. Segundo, porque la calidad de las prestaciones públicas  mejoraría, lo que aumentaría la satisfacción de los ciudadanos. Tercero, porque habría menos corrupción, lo que generaría un clima de confianza en el gobierno. Cuarto, porque en un tiempo relativamente breve podría haber un ahorro significativo. Quinto, porque fortalece la percepción de igualdad entre las personas, que dependen de su esfuerzo para entrar a trabajar en el Estado, y no de su cercanía con quien maneja la lapicera. Sexto, porque en el mediano plazo, también generará un mayor compromiso y satisfacción de los empleados públicos con trabajos que son socialmente prestigiosos, que les aportan posibilidades de desarrollarse, y les permiten tener impacto público sin sujeción a los vaivenes políticos de la coyuntura.

Si el incentivo máximo de un político es ganar las elecciones para acumular poder, organizar correctamente la administración parece una buena estrategia.

Si el incentivo máximo de un político es ganar las elecciones para acumular poder, organizar correctamente la administración parece una buena estrategia. En esta compleja situación es preciso un cambio radical que sea inflexible en restringir nuevos ingresos sin procedimientos que aseguren la igualdad y la concurrencia. Quien lidere la próxima administración debe ser capaz de generar un consenso entre los distintos actores alrededor del hecho de que el empleo público es una herramienta para la administración eficiente de la “cosa pública”, y no una herramienta para combatir el desempleo.

El Poder Judicial tiene un papel fundamental para garantizar el cumplimiento: debe ser eficaz para frenar las contrataciones por fuera del sistema. Este aspecto ha sido notoriamente descuidado por los tribunales, incluida la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Al validar que las autoridades políticas nacionales, provinciales y municipales procedan a su antojo vulnerando la igualdad, a través de contrataciones supuestamente excepcionales y habilitando los pases a plantas masivos, están enviando el mensaje contrario: contrate como quiera, que aquí no pasa nada. Los resultados son esperables: mientras que en Chile el porcentaje de empleados de alta dirección ocupados por concurso es del 94%, en Argentina es del 6% (los datos son de 2014, pero posiblemente hayan empeorado).

Un decálogo a futuro

Argentina necesita urgentemente mejorar la organización de su Leviathan administrativo. La reforma que proponemos busca un servicio civil con diez características básicas: meritocratico, transparente, prestigioso, especializado, federal, moderno, honesto, objetivo, imparcial e íntegro.

1. Meritocrático: La organización del servicio civil debe establecer puestos uniformes en toda la administración, con jerarquías, condiciones y requisitos equivalentes para cada categoría. La promoción debe basarse en concursos con criterios claros, objetivos y transparentes. El ingreso debe ser centralizado mediante concursos anónimos.

2. Transparente: El público debe contar con información detallada y accesible sobre procesos de reclutamiento y promoción para empleados permanentes y contratados. La publicación de todas las convocatorias debería hacerse en un portal unificado, incluyendo condiciones de contratación (salario, beneficios). Debería ser clara la exigencia de declaración y divulgación de beneficios en especie recibidos por miembros del servicio civil (viajes, comidas, etc.). Los sistemas de remuneración (bonificaciones, pluses salariales, etc.) deben ser simplificados para facilitar el conocimiento público de salarios efectivos.

3. Prestigioso: Es imperioso recuperar el concepto de carrera pública como un honor y servicio público. La posibilidad debe atraer y retener a los mejores candidatos mediante un plan de carrera atractivo y perspectivas claras. Esto fomentaría la confianza y el reconocimiento, evitando la carrera pública como refugio frente a la inestabilidad política o económica.

4. Especializado: Promover la creación de áreas de práctica centrales para mejorar la transmisión de buenas prácticas, capacitación y unificación de criterios (legal, comunicaciones, seguridad, análisis, etc.). Estas “profesiones” administrativas permitirían la optimización de recursos y la rotación de funcionarios en distintas áreas.

5. Federal: En un país como Argentina, compartir valores, beneficios y enfoques de las reformas con provincias y municipios para adoptar políticas uniformes y coordinadas es fundamental . Fomentar la transferencia de funcionarios entre servicios federales y provinciales, permitiendo la difusión de buenas prácticas sería una buena alternativa.

6. Moderno: Dotar a la administración de habilidades para incorporar tecnologías de vanguardia (IA/Machine Learning) enfocadas en diseño de servicios digitales, análisis de datos y automatización de procesos. Establecer canales para la capacitación continua en temas innovadores.

7. Íntegro: El servicio civil debe asumir la responsabilidad de actuar de manera profesional y comprometida con el objetivo de preservar la confianza de los contribuyentes. Utilizar el dinero y los recursos públicos, incluyendo el tiempo laboral, de manera eficiente y efectiva, garantizando un uso adecuado y responsable debería ser un compromiso.

8. Imparcial: Quienes trabajan en la administración pública deben asumir la responsabilidad de servirla con lealtad, independientemente del partido gobernante, para mantener la confianza de los funcionarios políticos actuales y futuros. Evitar el uso de recursos públicos para fines políticos y no permitir que las opiniones políticas personales interfieran con el trabajo en beneficio del interés general. Es fundamental ser imparcial en intervenciones públicas, incluyendo las redes sociales.

9. Objetivo: El servicio civil debe tomar decisiones basadas en evidencia sin favoritismos políticos. Solicitar e incorporar consejos de expertos cuando sea pertinente. Ofrecer consejos fundamentados en la evidencia, presentando hechos y opciones de manera completa y precisa.

10. Honesto: Construir la confianza pública requiere decir la verdad y buscar corregir errores en forma rápida y precisa, y utilizar recursos públicos exclusivamente para el objetivo para el cual están destinados.

Para que una reforma de este estilo funcione se requiere decisión, consenso y control. Quien la inicie encontrará oposición, eso está claro. El sistema actual tiene sus ganadores, y por eso la decisión y el liderazgo será determinante. Pero también requiere consenso con los actores de las principales fuerzas políticas, los sindicatos que nuclean a los empleados públicos y las provincias, que a su vez deberán trabajar con los municipios. Se necesitará también control por parte del Poder Judicial, que deberá marcar los límites.

Debe cortarse definitivamente el loop de 1) entra gente sin concurso; 2) se acumulan en modalidades sin estabilidad; 3) sindicatos capitalizan la acumulación y piden el “pase a planta”; 4) la presión hace que los efectivicen (sin concurso), afectando el derecho a la igualdad de los que están afuera; y 5) repítase, tan bien explicado por Iván Romero Verdún.

Marechal ubica en el quinto infierno de su novela Adán Buenosayres, publicada en 1948, al dúo de personajes Barroso y Calandria, a quienes define como dos “presupuestívoros de Obras Públicas” que cobran del Estado 190 pesos mensuales por apoyar a un senador nacional. Marechal se equivocaba: los verdaderos “presupuestívoros” son aquellos que se sirven del presupuesto a gusto y piacere y recurren al empleo público como el botín a repartir entre los vasallos en el reino feudal de la marechalina cacodelphia.

 

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Ignacio Boulin

Abogado, LLM Harvard, candidato a doctor por la Universidad de Lovaina, profesor de la Universidad Nacional de Cuyo y de la Universidad Austral. En Twitter es @ignacioboulin.

Enrique Cadenas

Abogado, magister en Política y Administración Publica, London School of Economics; MBA Coventry University; profesor de la Universidad Austral. En Twitter es @enriquecadenas.

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