En todos estos años desde la fundación del Mercosur, en 1991, ha quedado demostrado que la voluntad política al más alto nivel es vital para el impulso y desarrollo del bloque: al Mercosur lo mueven los presidentes. Algunos ven esto como una debilidad del proceso de integración, dado que si los mandatarios (en especial los de Argentina y Brasil) no le dedican esfuerzos suficientes, entonces el bloque queda paralizado, sobre todo en lo que se refiere a su actualización y proyección internacional. Es por eso que la diplomacia presidencial resulta clave para que la maquinaria del Mercosur se mantenga en movimiento.
El 26 de marzo pasado el Mercosur cumplió 30 años. Para celebrarlo, se planificó originalmente una conmemoración en formato presencial, lo que ofrecía un marco adecuado para lograr también el primer encuentro entre los presidentes de Argentina y Brasil, quienes solo habían hablado por teléfono en una ocasión. La presidencia pro tempore del bloque (rotativa cada seis meses y actualmente ejercida por Argentina) decidió finalmente transformar el evento en un diálogo virtual. La cumbre contó con trazos de sustancia durante las intervenciones de los jefes de Estado, pero será recordada por el contrapunto espectacular entre Alberto Fernández y Luis Lacalle Pou, los mandatarios de la Argentina y Uruguay.
Desde el inicio de la pandemia, la transición hacia formatos virtuales de diplomacia presidencial no constituye una excepción. La última cumbre del G20 se desarrolló online. Biden relanzó las relaciones bilaterales con Canadá y México durante una cumbre virtual con López Obrador y Trudeau y también impulsó un nuevo club de diplomacia presidencial llamado Quad junto a los mandatarios de India, Japón y Australia. El mayor pacto comercial del mundo, el Regional Comprehensive Economic Partnership, fue firmado en una ceremonia online. La Unión Europea, el G7, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y el Consejo de Seguridad de la ONU, entre otros, están celebrando cumbres virtuales.
Sería deseable que la diplomacia de la Casa Rosada aproveche los espacios y oportunidades para aproximar posiciones, entendiendo que esto será siempre mucho más útil que la confrontación.
A la luz de estas experiencias recientes, lo desafortunado del evento conmemorativo por las tres décadas del Tratado de Asunción fue no haber encontrado una alternativa para aprovechar la oportunidad de enviar una señal clara de la vocación de los líderes del Mercosur de hacer lo que sea necesario para seguir cooperando y proyectándose juntos al mundo.
Vale la pena preguntarse si, en este momento de inmovilismo en que se encuentra el Mercosur, un encuentro presencial, o incluso una reunión virtual pero de naturaleza mixta, con un espacio para el diálogo en privado entre los líderes, seguido de algún tipo de declaración pública conjunta, no podría haber reducido los costos de la audiencia doméstica, ofreciendo a los presidentes un mayor margen de maniobra en la negociación, señalando intenciones y asumiendo compromisos.
Yo apostaría a que la nueva normalidad, sea como sea y llegue cuando llegue, no prescindirá de la diplomacia de cumbres. Sería deseable que para entonces la diplomacia de la Casa Rosada aproveche los espacios y oportunidades para aproximar posiciones con los socios del Mercosur y del mundo, entendiendo que esto será siempre mucho más útil que la confrontación. Todo esto asumiendo que está en nuestro interés prevenir que se produzca esa famosa analogía con el fútbol americano que usaba el ex Secretario de Estado estadounidense, Dean Acheson, para señalar los riesgos que conlleva la diplomacia presidencial: “Cuando un Jefe de Estado o de Gobierno deja caer el balón (“fumble” en el original), la línea de anotación queda abierta detrás de él”.
Interés nacional y polarización
En estos meses preelectorales, la polarización política seguirá siendo un tema ineludible del debate público, incluido el de la inserción internacional de nuestro país. Un argumento frecuente es que la polarización interna afecta negativamente el diseño y la ejecución de la política exterior, porque produce vaivenes contraproducentes en la defensa del interés nacional, condenándonos a la irrelevancia global. Sin embargo, la política exterior de Cambiemos había producido resultados visibles en términos de protagonismo, confianza y respaldo internacional generalizado hacia la Argentina. Más que construir sobre alguno de los extremos político-ideológicos, se llevó adelante una estrategia de inserción en el mundo que buscó ser superadora de la polarización, lo que se vio expresado de dos maneras.
En primer lugar, el gobierno de Cambiemos articuló su política exterior sobre la base de los consensos del período democrático. No se rompió ninguno de ellos. La mayoría, de hecho, se profundizaron y adaptaron a las realidades del siglo XXI.
Se conservó la alianza con Brasil, la Agencia Brasileño-argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) y el Mercosur, que se remontan a tiempos de Alfonsín-Sarney y cruzan todas las presidencias peronistas y radicales. Se recuperó la relación cooperativa con los vecinos, se consolidó la asociación estratégica con China y se normalizó el vínculo con nuestros socios del Atlántico Norte, incluso alcanzando un acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea tras más de 20 años de negociaciones. En el gobierno de Cambiemos la Argentina mantuvo su compromiso con el reclamo soberano de las Islas Malvinas, como manda la Constitución y sin por ello negar la posibilidad de cooperar en asuntos de mutuo interés con el Reino Unido. La búsqueda de justicia y el reclamo hacia Irán en relación a los atentados terroristas en la AMIA y la Embajada de Israel fueron constantes en todos los foros internacionales.
En segundo lugar, la vocación internacional superadora de las expresiones polarizantes se expresó en la figura de Mauricio Macri.
Además, la Argentina vio fortalecido su rol como promotor del multilateralismo y la gobernanza global, algo que hoy vuelve a ser muy valorado. Fuimos el país sede de la Cumbre Ministerial de la Organización Mundial de Comercio en 2017 y de la Conferencia de la ONU sobre la Cooperación Sur-Sur en 2019. Promovimos una mayor ambición de nuestras metas ambientales y estuvimos entre los primeros países en ratificar el Acuerdo de París. Priorizamos la cooperación internacional para luchar contra el crimen organizado con resultados récord de incautaciones y desmantelamiento de bandas criminales. Se constituyó un nuevo espacio de coordinación entre política exterior, política de defensa y seguridad nacional, y se modernizó la directiva de política para hacer de la defensa un elemento integral de nuestra política exterior.
En segundo lugar, la vocación internacional superadora de las expresiones polarizantes se expresó en la figura de Mauricio Macri. Desde que asumió, el ex Presidente le envió un mensaje inequívoco a la comunidad internacional: vocación de cooperar con absolutamente todos los socios del mundo que nos permitan desarrollarnos, vivir en paz y en libertad. Se convirtió así en el presidente más prolífico del último período democrático en términos de diplomacia presidencial. Hizo visitas oficiales y recibió visitas de Estado de todos los continentes; participó tanto de Cumbres del G7 como de los BRICS, del Mercosur y de la Alianza del Pacífico; se reunió en varias ocasiones con los últimos tres presidentes de los Estados Unidos, con los últimos tres presidentes de Brasil y con los dos presidentes de Chile; mantuvo múltiples encuentros con el presidente ruso, el jefe de Estado chino, los líderes de Alemania y Francia, así como con otros jefes y jefas de Estado y de Gobierno de más de 50 países.
La foto y el proceso
Pienso que una característica clave de la diplomacia de cumbres es ser a la vez coreografiada y espontánea. Las cosas suceden en un contexto de usos y costumbres protocolares que ofrecen criterios de orden para la organización y estructuración de los diálogos. Pero el carácter, las habilidades y los estilos personales de liderazgo desempeñan un papel insoslayable. El reciente caso viralizado con el nombre de “sofagate” entre el presidente turco y las máximas autoridades de la Unión Europea es una demostración de lo frágiles que son los límites entre la las formas y el fondo. Creo que la diplomacia presidencial es el instrumento más performativo de las relaciones internacionales. Puede destrabar y abrir nuevos caminos pero también tiene la capacidad de crear dificultades. Si bien es cierto que se expresa principalmente de manera fotográfica, detrás de cada instantánea hay un proceso.
Si me pidieran que ilustre este continuum uniendo los puntos de mi experiencia profesional reciente, en un lugar y un momento, elegiría el Teatro Colón la noche del 30 de noviembre de 2018. Promediaba la Cumbre de Líderes del G20, se había conseguido evitar protestas violentas y mantener la paz social en la Ciudad de Buenos Aires. Quedaba por delante una jornada en la cual persistían las dudas sobre la viabilidad de producir un comunicado de consenso, en el marco de la tensión provocada por la “guerra comercial” entre Estados Unidos y China.
Entra en escena la foto de familia de los Presidentes del G20 en la Cumbre de Buenos Aires. Esta imagen tiene hasta el día de hoy un gran poder simbólico, porque representó un hito que sirvió para instalar a la Argentina en el mundo y al mundo en la mente de los argentinos. Con un despliegue logístico y de seguridad nunca antes visto en nuestro país, la cumbre se realizó en un ambiente de paz y fue unánimemente elogiada. Todos los mandatarios reconocieron el trabajo en equipo y el empeño de los artistas, trabajadores de aeropuertos y hoteles, catering, choferes, cooperativas, periodistas, camarógrafos, fotógrafos, secretarias, diplomáticos y miembros de las Fuerzas de Seguridad y Fuerzas Armadas, que dieron lo mejor de sí para demostrar que la Argentina puede estar a la altura del desafío global de albergar una cumbre de tal magnitud.
Con un despliegue logístico y de seguridad nunca antes visto en nuestro país, la cumbre se realizó en un ambiente de paz y fue unánimemente elogiada.
Por 48 horas Costa Salguero se convirtió en el epicentro de la conversación global. Además de los debates en el plenario, los líderes mantuvieron decenas de reuniones entre ellos. Se destacó la de Trump y Xi Jinping, donde acordaron una tregua de su guerra comercial. Macri, por ejemplo, mantuvo 17 reuniones bilaterales en las que se firmaron 60 convenios y acuerdos de cooperación. Al final de la cumbre y pese a las tensiones que entonces caracterizaban la coyuntura internacional, Argentina logró construir un ambiente de negociación y cooperación que permitió llegar a un comunicado de consenso (lo que no se había podido conseguir en las cumbres del G7 y del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, celebradas unas pocas semanas antes).
Esas 48 horas fueron el resultado de más de 1.000 días de diplomacia presidencial que empezaron en diciembre de 2015. Lo que se pudo ver en la foto de la Cumbre de Buenos Aires es el punto alto de un proceso de casi tres años en los que se habían mantenido diálogos francos y se había construido confianza al más alto nivel. Se hizo una apuesta por la gobernanza global y el protagonismo de la Argentina en el mundo frente a una situación internacional que poco tenía que ver con el contexto mundial en el que terminó llevándose a cabo la Cumbre de Buenos Aires. En un contexto tan diferente como vertiginoso, la presidencia argentina optó por una estrategia de mediador de buena fe, que buscó balancear posiciones no solo durante los 365 días de la presidencia del G20, sino también como parte de la coherencia estratégica que se venía manteniendo en el vínculo y la construcción de confianza con el mundo.
Si el debate sobre polarización, política exterior y diplomacia presidencial se trata de acuerdos básicos, entonces más que traducirse en una política exterior polarizada, la mayoría de los espacios en los que se expresan los extremos político-ideológicos tienen que ver con discusiones propias de nuestra vida en democracia. Esta etapa preelectoral ofrece también una nueva oportunidad para ver si somos capaces de construir algunos de los consensos internos a través de la discusión de cómo enfrentar los desafíos globales.
