ELOÍSA BALLIVIAN

Cómo reconstruir el Estado

El lector Carlos Sersale di Cerisano, economista y ex embajador, nos acerca esta reflexión acerca de la formación del Estado argentino y de la imperiosa necesidad de reconstruirlo sobre nuevas bases.

Muchas gracias por la nota “También nos hicieron los militares” de su newsletter. A la vez quisiera dejar constancia de la atención que le doy a los trabajos que publica Seúl. Creo que contribuyen con un enfoque creativo e inteligente a dar respuestas a muchos de los problemas de fondo que enfrenta nuestro país.

Su trabajo sobre las instituciones, regímenes y alianzas (ya sea interna como en lo internacional en función de sus proyectos populistas) creadas por los militares y cómo todas ellas han sobrevivido en épocas de gobiernos democráticos es realmente muy completa y precisa. Podríamos ver los efectos de cada una y seguramente se explican muchas de las causas de la creciente degradación de nuestro país.

Su segunda pregunta en el primer párrafo de su artículo (“¿Cómo se armó esta mezcla de leyes y organismos que nos gobiernan y bajo los cuales convivimos?”) va al corazón del problema. Esas instituciones, normas, regulaciones y practicas que usted muy bien identifica (incluyendo otras que se incluyeron en la Constitución Nacional de 1994, como los DNU, por ejemplo) han generado “costumbres” y “procesos de toma de decisiones” y una “cultura del poder” que han limitado, afectado (y lo hacen aún), a que la Argentina sea un país con instituciones y liderazgos que puedan frenar su decadencia, la cual por diversas razones, si se quisiera identificarlas —desde lo institucional— deberíamos rastrearlas desde los orígenes de nuestra independencia, aún habiendo tenido periodos de prosperidad (en términos generales) durante parte de nuestra historia. Aun así queda claro que desde la década del ’30 quienes estuvieron en el poder y manipularon las instituciones en función de sus propios intereses son quienes más han contribuido a nuestro deterioro como nación.

Desde la década del ’30, quienes estuvieron en el poder y manipularon las instituciones en función de sus propios intereses son quienes más han contribuido a nuestro deterioro como nación.

Creo que un intento de solución del problema que usted plantea en su segunda pregunta, debiera ser —a través del parlamento y de liderazgos que promuevan los consensos— poner en revisión todas las normativas que usted identifica, principalmente los sistemas: financiero, el laboral, el educativo y el vínculo entre sector científico y tecnológico estatal con el sector privado, así como en todas las áreas que hagan a la transparencia institucional y seguridad jurídica.

Dos escenarios posibles:

  • Quien gana las elecciones aplica un programa que se habrá ido elaborando y consensuando (el Congreso debería jugar un rol crucial en esta fase) hasta la fecha de las elecciones presidenciales del 2023.
  • Prorrogar las existentes a través de un periodo de prueba por dos años (¿a partir de diciembre 2023?). No es lo ideal, pero no se puede crear un vacío de un día para el otro. Es así que continuarán aplicándose las existentes (para ir demostrando que no funcionan la gran mayoría de ellas) hasta las elecciones intermedias del 2025 (otro tema que habría que rever).

Mientras tanto, a través de trabajos con las organizaciones competentes de la sociedad civil, se debieran formular las propuestas -y la identificación de quienes pueden implementarlas (alguna “meritocracia” pública y privada aún existe)- basados en la evidencia y en sus posibilidades presupuestarias con el objetivo de desarmar el intrincado sistema legal y regulatorio que impide a nuestro pais superar sus problemas de competitividad y transparencia institucional, los cuales, creo, son síntesis de todos los problemas estructurales y obstáculos que limitan nuestro desarrollo institucional, nuestro crecimiento económico sostenido y nuestro desarrollo sustentable. Cierto, para ello se necesitan liderazgos y consensos. Los diagnósticos (y muy buenos) existen en demasía. Su artículo es una buena prueba de ello.

Ahora bien, por favor, si usted me lo permite, déjeme incluir algunas reflexiones sobre su primera pregunta: “¿Quien construyó nuestro Estado?”.

La construcción de nuestro Estado tiene raíces del siglo XVIII. Su concepción es “borbónica” y su estructura y funcionamiento han sido instalados durante el período colonial. Son normas confusas e intrincadas en materia de gobierno (y aduanas en ese contexto histórico) para que el virrey tome las decisiones finales que le servían a él, sus asociados y a la estructura burocrática creada para tal fin. Los recursos extraídos ni siquiera llegaban de su casa central en España.

La construcción de nuestro Estado tiene raíces del siglo XVIII. Su concepción es “borbónica” y su estructura y funcionamiento han sido instalados durante el período colonial.

Ello no solo ha dado lugar a la corrupción local , sino a la formación de un Estado centralizado y de manejo unipersonal en la figura del entonces virrey y post independencia a los jefes, caudillos, restauradores, presidentes o como quiera denominarse según los periodos históricos. En síntesis, un Estado que le sirve a quien tiene el poder para manejar las instituciones como le resulte. Y ello tiene riesgos, aun cuando quien tiene el poder esté basado en las buenas intenciones.

¿Cuál es la diferencia de ese modelo institucional “borbónico”, en otra dimensión —obviamente—, con el Estado que hoy regula la vida de todos nosotros y nuestro vínculo con el mundo? Ese formato se refleja aún hoy en las instituciones que nos gobiernan y que han dado lugar a la problemática que usted ha identificado no solo a nivel estatal sino que ha formado una cultura empresaria prebendaria y que genera instrumentos paternalistas para asegurarse dentro de las “reglas republicanas” su supervivencia en el poder sin tener como modelo de crecimiento el pensar en economías de escala según nuestras ventajas relativas y comparativas y si en cambio en un mercado protegido.

Existen excepciones, por eso el análisis institucional tiene que ser caso por caso. Y, cuando no lo fue así, es porque los liderazgos de algunas pocas instituciones tales como el INTA o la CNEA y el INVAP (y el sistema de salud pública y educativo hasta hace unos 50 años) han demostrado que se pueden llevar adelante políticas públicas en función del bien común y en términos de cómo desde el Estado se puede contribuir al desarrollo del país. Las meritocracias en estos casos cuentan y ello es positivo, pero acá se trata del análisis de un esquema de poder que permite a “quien gana” hacer lo que quiere aun con los consensos alcanzados que le permitieron acceso al “poder”. Me remito, por ejemplo a las “Bases para la reformas: Principales Consensos” presentados el 11 de julio del 2002 en el Cabildo Abierto por el Diálogo Argentino luego de más de mil entrevistas, cinco mesas de diálogo sectoriales, donde participaron gobierno, sociedad civil y Naciones Unidas. Una vez producidas las elecciones del 2003, esos consensos que contribuyeron a frenar la crisis de 2001/2002 pasaron a ser solamente un muy acabado documento ignorado por quienes ganaron las elecciones.

Una vez producidas las elecciones del 2003, los consensos que contribuyeron a frenar la crisis de 2001/2002 pasaron a ser solamente un muy acabado documento ignorado por quienes ganaron las elecciones.

Esta experiencia —entre tantas otras— nos lleva a preguntarnos cómo es posible que tengamos un Estado que se ha construido de tal manera que le permite a quien llega al poder a manipular las instituciones en función de sus intereses específicos, lo cual lleva entre otras cosas a destruir la capacidad del Estado mismo en gobernar en función del bien común.

Esto nos lleva a plantear otra pregunta: ¿Por qué en los países de la OCDE existen instituciones que no permiten a sus líderes electos hacer lo que quieren —o, al menos, limitarlos— una vez que han ganado elecciones? Es de suponer que la respuesta a esta pregunta es multidimensional. Y obviamente es porque sus Estados fueron “construidos” basados en otros valores, códigos, costumbres, meritocracias (públicas y privadas) que encuadran más con los regímenes de libertad e inclusivos y que su modos de producción tuvieron como centro la complementariedad y cooperación entre los público y lo privado.

Además de con qué instituciones contamos, la meritocracia hizo además posible el mundo moderno. Adrian Wooldridge en “The Aristocracy of Talent”, menciona cuatro cualidades del rol de las meritocracias en el funcionamiento de una sociedad a lo largo de la historia: a) el orgullo de permitir a la gente de permitirle progresar en función de sus talentos naturales; b) de asegurar la igualdad de oportunidades proveyendo educación para todos; c) prohibir la discriminación de todo tipo; y d) permitir el acceso al trabajo basada en la competencia y no en el paternalismo y nepotismo. la aplicación de estas cualidades además de garantizar el funcionamiento de las instituciones (públicas y privadas) además de garantizar la movilidad social y convencida de su rol de “servidores públicos” es un factor clave para frenar los abusos de quienes -desde la política- intentan destruir las “democracias” desde dentro.

Déjeme agregar aun algo más en función de mis experiencia de más de cuarenta años de “practitioner” como miembro del Servicio Exterior de la Nación. Este Estado “borbónico” (que ya no existe como tal en los países europeos —que sufrieron esa dominación de características feudales— desde el fin de la segunda guerra mundial) se caracteriza no solo por ser ineficaz e ineficiente, por usar procesos de toma de decisión para evitar tomar decisiones prácticas, por elevar intencionalmente sus “costos de transacción” en el funcionamiento de la sociedad en su conjunto al crear una cultura de quioscos públicos y privados, sino que también es una limitación para la inserción de la Argentina en el mundo.

Este Estado “borbónico” se caracteriza no solo por ser ineficaz e ineficiente, sino que también es una limitación para la inserción de la Argentina en el mundo.

El tema da para profundizar, existe bibliografía al respecto y la historia y la geografía cuentan. En ese contexto, muchos de los problemas que enfrenta la Argentina, también lo son para los países de América Latina aun con las particularidades de cada caso. Douglas North desde lo histórico institucional (con eje en el desarrollo económico), Acemoglu y Robinson desde lo histórico, Loris Zanatta desde la cultura, valores y religión, Gerónimo Frigerio con su libro Simple, Juan José Llach y Martín Lagos con su trabajo sobre las desmesuras de nuestro país —entre otros— dan respuestas de tipo general al problema. Creo que en nuestro caso, hay que revisar cada institución (públicas y privadas) y sus regulaciones (el mejor ejemplo son los 180 impuestos, las tasas y regulaciones que afectan en forma cruzada todas las actividades y la vida de todos los argentinos). Construir un país simple y basado en el sentido común debería comenzar por lo institucional para lo cual obviamente deberá definirse el rol de Estado y qué es lo que puede y no puede hacer. Poniéndolo en términos simples y como ejemplo, todas las “instituciones económicas y sociales” que usted identifica no tienen razón de ser. El régimen de Tierra del Fuego es el mejor ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de desarrollo regional en lugar de pensar en estrategias basada en sus ventajas comparativas y su ubicación geográfica.

En este contexto, agrego, la diplomacia profesional y meritocrática ya sea en lo multilateral como en lo bilateral, obviamente puede generar instrumentos para superar estos obstáculos. Por supuesto, está clarísimo que la respuesta y los cambios estructurales deben provenir de la política interna, pero no cabe duda que las buenas practicas internacionales y de terceros países pueden servir como modelos adaptados a nuestra propia problemática.

Espero con estos comentarios y reflexiones haber contribuido a un debate que sirva para comenzar a construir alternativas desde lo institucional y que las mismas sean parte de un debate acerca de cuál debe ser el rol del Estado y cómo construirlo.

Cordiales saludos.

Compartir:
Carlos Sersale di Cerisano

Economista (UBA). Ex embajador argentino en Sudáfrica y el Reino Unido.

Seguir leyendo

Ver todas →︎

Es un correo de lectores más

No traficamos órganos, sino comentarios de nuestros lectores: tenemos sobre ciertos dichos de Javier Milei, sobre el ‘fin del progresismo’ y sobre algunos demonios.

Por Seúl

La cabeza de Goliat

Con este AMBA no hay transporte posible. Reclamos para Pablo Javkin.

Por Seúl

Globos de ensayo

El texto de Julio Montero sobre el PRO generó todo tipo de reacciones, incluido el enojo. Fukuyama tendría que fijarse más en el comportamiento de las élites.

Por Seúl