JOSÉ GALLIANO
Domingo

Amiga de todos,
aliada de ninguno

La Argentina debe redefinir por completo su política exterior y adaptarla a los desafíos que plantea un escenario internacional cambiante.

La Argentina en las últimas décadas perdió posición y prestigio en el escenario internacional. En el ranking mundial del PBI per cápita pasó del décimo lugar en 1950 al número 64 en la actualidad. La situación se agravó durante las últimas dos décadas. Los síntomas son: una economía estancada, un aparato estatal quebrado, pobreza creciente y un sistema educativo en declinación. La decadencia promueve un clima político faccioso que agudiza la desunión nacional.

Para desarrollar una política exterior efectiva y exitosa debemos primero introducir profundas reformas en el funcionamiento de nuestras instituciones internas. En el marco de dichas reformas, la política exterior debe contribuir a convertir nuestro potencial en realidad. Debemos enfrentar tres grandes desafíos en el marco de un mundo en transformación.

En primer lugar, las primeras etapas de un enfrentamiento global entre China y los Estados Unidos que será largo y cuyo final aun no podemos descifrar. Necesitamos definir una estrategia de largo plazo para promover nuestra seguridad e intereses, preservar nuestros valores y relacionarnos provechosamente con ambos rivales.

Necesitamos abrirnos al mundo, conquistar nuevos mercados,  atraer inversiones productivas y facilitar el retorno de los argentinos y de los capitales que emigraron.

En segundo lugar, debemos definir una estrategia económica internacional que nos permita volver a crecer sostenidamente. Exportamos poco y recibimos escasa inversión extranjera directa. Necesitamos abrirnos al mundo, conquistar nuevos mercados,  atraer inversiones productivas y facilitar el retorno de los argentinos y de los capitales que emigraron en las últimas décadas.

Finalmente, nuestra política regional perdió la brújula. La relación privilegiada con Brasil no se convirtió en la gran apuesta internacional que esperábamos. El Mercosur no funciona como unión aduanera ni como zona de libre comercio ni como plataforma de negociación con el mundo. Necesitamos redefinir una nueva estrategia que favorezca la integración con nuestros vecinos y simultáneamente promueva una inserción en el mundo que nos permita progresar.

 

Una nueva era mundial

Transitamos una era turbulenta e insegura en la política y la economía mundial. Tres tendencias marcantes y duraderas dominan el presente: el creciente conflicto hegemónico entre China y los Estados Unidos, el activismo de nuevos grandes actores regionales (Rusia, la India, Irán, Turquía y Brasil) y una desaceleración y fragmentación del proceso de globalización.

El conflicto entre China y Estados Unidos

La primacía mundial de los Estados Unidos está amenazada por el veloz surgimiento de China, una potencia revisionista con ambiciones globales. China tiene la escala demográfica, económica y militar para disputarle a los Estados Unidos su supremacía. Pero la sustentabilidad en el largo plazo de su proyecto mundial no está asegurada. Su forma de gobierno autocrático, su envejecimiento poblacional prematuro, su modelo de crecimiento desbalanceado y las dificultades para mantener la unión nacional en un país tan grande y diverso, suscitan serias dudas que solo el futuro podrá esclarecer.

En el campo tecnológico, China muestra la disposición a competir con los Estados Unidos. Su nivel es inferior, como lo confirmó el tema de las vacunas COVID-19 y su notorio atraso en la industria de los semiconductores. Pero la carrera está lanzada y en muchos sectores la competencia está abierta. El proyecto de la Ruta de la Seda propone unir el espacio euroasiático a través de una red de proyectos de transporte y energía. China promueve dichos proyectos para introducir sus empresas en las economías locales, sellar relaciones con los gobiernos y crear una red de países asociados. El trasfondo geopolítico de la Ruta de la Seda es reducir su dependencia respecto al poderío naval norteamericano en el sudeste asiático.

Estados Unidos sigue siendo la primera potencia mundial y las decisiones tomadas en los últimos años confirman que China es considerada por el “establishment norteamericano” como un rival. Pero Estados Unidos ya no tiene las ventajas de escala de hace 20 años y la brecha que los separa de China se achica cada vez más. Los fracasos políticos y militares que cosechó en el Medio Oriente (Afganistán e Irak) y las oscilaciones que sufre su posicionamiento internacional entre una tendencia internacionalista/liberal (Biden/Obama) y un nacionalismo más aislacionista (el “America First” de Donald Trump), le quitan flexibilidad a su política exterior.

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El antagonismo entre ambos rivales se intensificará en el tiempo, transformándose en rivalidad para atraer aliados y debilitar las alianzas del otro. La carrera se proyecta al comercio, la conquista de mercados y la competencia tecnológica (en particular la fijación de estándares internacionales en telecomunicaciones y servicios de internet).

Lo más probable es que en el largo plazo no se imponga la potencia más poderosa sino la que haya sabido crear la coalición más amplia y sólida en términos económicos y militares y que además ofrezca un modelo de organización social y político más atractivo. La pregunta inevitable es si, en el largo plazo, el modelo autoritario y de capitalismo de estado que promueven China y Rusia se impondrá al modelo democrático y de capitalismo de mercado que se edificó en Occidente durante los últimos dos siglos. En el ínterin, la Argentina deberá instrumentar una política pragmática de “Doble Vía” para asegurar su defensa, promover sus intereses económicos y defender sus valores democráticos.

Las grandes potencias regionales

Las más relevantes son —además de China— Rusia, India, Irán, Turquía y Brasil. Cada una “juega su juego” y lo que realmente comparten es el deseo de extender sus esferas de influencia y concretar sus ambiciones nacionales. Sus temores e intereses a menudo son divergentes. Para Rusia, se trata de recuperar la esfera de influencia perdida después del derrumbe de la Unión Soviética y rediseñar el sistema de seguridad europeo debilitando la OTAN y la presencia militar de los Estados Unidos en el continente.

Para la India, se trata de fortalecer su proyecto de desarrollo, mantener a raya a Pakistán (un viejo enemigo con el cual tiene una disputa militar respecto al control de Cachemira) y competir cabeza a cabeza con China, con quien tiene un grave conflicto fronterizo en la región del Himalaya y una rivalidad de largo plazo en el Océano Índico, que no cesará de agravarse durante los próximos años. Para Irán, se trata de legitimar su sistema político/teocrático en el escenario mundial y establecer un liderazgo regional en el Medio Oriente enfrentando a la monarquía saudita, los emiratos sunitas del Golfo Pérsico y a Israel.

Para Turquía, se trata de apalancar su extraordinaria posición geográfica (a caballo de dos continentes y en control de los estrechos que unen al Mediterráneo con el Mar Negro), una economía industrial relativamente avanzada y las fuerzas militares más grandes y organizadas de la región para restablecer una esfera de influencia en antiguas regiones del imperio otomano. Sus ambiciones se enfrentan a las de Arabia Saudita y Egipto en el Medio Oriente y África, y a las de Grecia en el Mediterráneo y los Balcanes.

En el caso de Brasil, la idea de ejercer un liderazgo en América del Sur y de ser reconocida como una gran potencia mundial está enraizada en sectores de su élite.

En el caso de Brasil, la idea de ejercer un liderazgo en América del Sur y de ser reconocida como una gran potencia mundial está enraizada en sectores de su élite, sobre todo en su cuerpo diplomático (Itamaraty). El deseo de incorporarse como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el signo más claro de esa ambición. Para Brasil, tanto el Mercosur como la UNASUR se transformaron en trampolines para desarrollar una presencia internacional propia y separada de sus socios regionales. Brasil se lanzó de lleno a promover proyectos de asociación con otras grandes potencias emergentes. Así fue el caso del IBSA en 2003 (India, Brasil y Sud África) y de los BRICS en 2011 (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), donde Brasil se propuso intensificar las relaciones Sur-Sur y ganar espacios de maniobra en su negociación con los Estados Unidos (con el cual tiene una relación histórica de amor y odio). Pero los resultados no se correspondieron con las expectativas.

El Mercosur económico se estancó y perdió su vitalidad. El comercio bilateral total entre la Argentina y Brasil se redujo de 40.000 millones de dólares en el año 2011 a solo 24.000 millones (promedio de los años 2015-2019) y las inversiones directas reciprocas se desplomaron. Los recurrentes relanzamientos disimulan detrás de la retórica un statu quo que nadie quiere modificar ni mejorar. El Mercosur se transformó en un “mito racional” —una ficción— que los socios quieren preservar porque les resulta útil para sostener su prestigio internacional.

El proyecto de unión aduanera quedó trunco. El arancel externo común se volvió cada vez menos común (cubre menos del 60% del nomenclador aduanero), las aduanas interiores entre los países miembros mantienen su primacía y la negociación conjunta de acuerdos comerciales con terceros países tuvo resultados intrascendentes. Respecto a la zona de libre comercio, el comercio intrarregional se concentra en pocos sectores. Numerosas restricciones sanitarias, estadísticas, regulatorias y de estándares técnicos se transformaron en impedimentos a la expansión del comercio. Mas del 60% del comercio bilateral lo realizan un puñado de empresas multinacionales en los sectores del automóvil, las auto partes, la química y el petróleo.

Así como está, el Mercosur no tiene futuro pues nos condena a convivir con una economía cerrada, de altos costos y de bajo potencial de crecimiento.

Así como está, el Mercosur no tiene futuro pues nos condena a convivir con una economía cerrada, de altos costos y de bajo potencial de crecimiento. Con reformas profundas (aranceles externos más bajos, menos restricciones al comercio intrarregional y una negociación amplia de acuerdos de libre comercio), la situación podría mejorar. La posibilidad de que dicho escenario ocurra en un próximo gobierno de Lula da Silva es muy baja. En las presidencias anteriores del Partido de los Trabajadores no hubo avances relevantes mas allá de declaraciones políticas porque Brasil es un país muy cerrado (ocupa el puesto 29 en el ranking mundial de comercio) y es muy reticente a abrir su mercado.

Evidentemente, la mejor opción para nuestro país es apoyar la propuesta del Uruguay de transformar el Mercosur en una “zona de libre comercio” y así recuperar plenamente la capacidad para negociar individualmente acuerdos de libre comercio con el resto del mundo.

La globalización fragmentada

A nivel mundial, la geopolítica y la globalización han entrado en colisión. El mundo se está volviendo más proteccionista y la globalización pierde velocidad y se fragmenta. El conflicto hegemónico, la competencia entre capitalismos de estado y de mercado y el fortalecimiento de los regionalismos desaceleran y modifican la morfología del proceso de globalización, tanto en las áreas de comercio como en las de internet y finanzas.

En términos económicos, el mundo que se avecina se parecerá al mundo globalizado que prevaleció entre 1860 y 1930. Entonces, el comercio y la inversión internacional se expandían con rapidez, pero el bilateralismo y las esferas de influencias eran predominantes y no existían acuerdos e instituciones multilaterales. En el futuro, las negociaciones bilaterales se multiplicarán mientras que las negociaciones multilaterales se complicarán como lo demuestran los temas comerciales en la OMC, los temas sanitarios en la OMS y los temas políticos en las Naciones Unidas.

Por su parte, el sistema de Internet se volvió menos abierto y la intervención de los gobiernos en su funcionamiento se incrementó. Los gobiernos dictatoriales usan sistemáticamente Internet para espiar y conocer las opiniones de su población. El concepto de soberanía estatal sobre Internet y la implementación de controles sobre lo que se transmite por la red (las “murallas de fuego”) se han vuelto una práctica habitual en los países autoritarios.

Finalmente, el uso de las finanzas como instrumento coercitivo en las relaciones internacionales ha tomado vuelo. Los mecanismos utilizados son los controles a los movimientos de capitales, restricciones al funcionamiento de los sistemas de pagos como el SWIFT y, en casos más extremos, el congelamiento de fondos de estados soberanos depositados en el exterior.

 

Argentina: amiga de todos, aliada de ninguno

El riesgo de una guerra generalizada entre China y los Estados Unidos es bajo. La disuasión nuclear es efectiva porque ambas potencias tienen la capacidad de destruir a la otra en caso de una guerra total. No se puede descartar que ocurra un conflicto convencional en el estrecho de Taiwán pues China no puede concretar sus ambiciones globales sin imponer su supremacía en los mares del sudeste asiático y Estados Unidos no pueden sostener su rol de primera potencia mundial si son desplazados de Asia por la fuerza.

La invasión a Ucrania convierte a Rusia en un aliado de China y ha delineado con mayor claridad los contornos de ambos bloques. China y Rusia enfrentan el mismo rival, comparten sistemas de gobierno autocráticos y se oponen tenazmente al intervencionismo liberal en materia de democracia y derechos humanos. Sus economías son complementarias y su relación económica se intensificará en el futuro. Sin embargo, la guerra en Ucrania también fortalece a Estados Unidos, país del cual Europa depende para su defensa. Europa tiene que convivir con una situación política y militar inestable en el centro del continente, mayores gastos en defensa y un rearme alemán que generará suspicacia entre sus vecinos. Su déficit energético y su dependencia del suministro ruso la obligan ahora a buscar fuentes alternativas y a poner en marcha una costosa reconversión.

En este turbulento entorno, el posicionamiento de la Argentina requiere un análisis de los pros y contras de distintas opciones:

La Neutralidad Estricta: la ponen en práctica países en las fronteras calientes del conflicto y temerosos de verse involucrados directamente en un enfrentamiento bélico, como por ejemplo Bangladesh, Bután, Nepal y quizás Sri Lanka. Es lo que ocurrió con Austria y Finlandia durante la última Guerra Fría y probablemente ocurra en el caso de Ucrania, cuando se negocie una paz duradera. No se aplica a nuestras circunstancias.

El Alineamiento Automático: los países insertos en la zona de seguridad de una de las grandes potencias tienden a alinearse en lo militar con dicha potencia para minimizar los riegos a su seguridad sin dejar de participaren la economía global, si el actor principal no lo objeta. Para China, es el caso de Camboya, Corea del Norte, Laos y Myanmar. Algo similar ocurre con los países de América Central, México y el Caribe que se alinearán automáticamente con los Estados Unidos por el predominio militar que dicha nación ejerce sobre la región. 

El No-Alineamiento “Pasivo”: es efectivo solo en “escenarios multipolares” y cuando el país que las adopta, por su lejanía geográfica, no está involucrado en los conflictos entre las grandes potencias y procura desentenderse de los acontecimientos bélicos extrazona. Fue en líneas generales la política de la Argentina entre 1860 y 1940 cuando privilegiamos nuestros intereses económicos globales sobre las preferencias geopolíticas de las grandes potencias europeas de aquella época. No es aplicable en las circunstancias actuales.

El No-Alineamiento “Activo”: sucede cuando la dirigencia de un país, “estratégicamente relevante”, instrumenta una política pendular para extraer beneficios económicos y/o militares de los contendientes. Fue el caso de Egipto, la India e Indonesia durante la Guerra Fría y quizás lo podrían aplicar en el futuro potencias regionales como Brasil, la India o Turquía.

Pero en un escenario de competencia hegemónica, el “no alineamiento activo” presenta riesgos significativos para países medios, como la Argentina, que no son “estratégicamente relevantes”. Los dos grandes contendientes se vuelven altamente susceptibles (hasta agresivos) a las iniciativas de potencias medias cuando dichos comportamientos favorecen a su rival en el campo de la seguridad, el acceso a recursos escasos y las tecnologías de punta.Beneficiarse de la competencia entre dos grandes rivales sin transformarse en víctima no es fácil, como lo ilustra el caso de nuestro país durante la Segunda Guerra Mundial. No es recomendable en nuestras circunstancias y mucho menos como furgón de cola de otras potencias que privilegiarán sus intereses.

Las Estrategias de Doble Vía: Es una estrategia de alineamientos cruzados donde las políticas resultan de balancear un conjunto diverso de intereses políticos, económicos y militares para optimizar el interés nacional. Por ejemplo, países asiáticos como Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Japón, Singapur y Vietnam mantienen relaciones económicas estrechas con China, pero temen su expansionismo por motivos de proximidad geográfica y promueven simultáneamente un acercamiento estratégico con los Estados Unidos para equilibrar dichos riesgos. Mantienen una amplia cooperación en materia de comercio e inversiones con China, mientras se asocian militarmente a la coalición de los Estados Unidos como aliados formales (Corea del Sur, Filipinas y Japón) o, en una versión más “light”, brindando acceso operativo a sus puertos e instalaciones militares (Indonesia, Singapur, Vietnam).

En América Latina, ésta podría ser la opción de países como Chile, Perú y México que se benefician del comercio y las inversiones chinas, pero que están ubicados en un área donde predomina la influencia militar norteamericana. Se aplica a nuestras circunstancias, pero adaptándola a nuestra situación particular.

La “Estrategia de Doble Vía” Argentina

Debemos asumir con realismo el papel que nos toca en el escenario mundial. Adoptar una política internacional pragmática y de bajo perfil. Centrarnos en nuestros intereses económicos y políticos concretos y no tratar de influir demasiado regionalmente y mucho menos globalmente. En síntesis, ambicionar el perfil internacional de países como Australia o Suiza y no el de Francia o Brasil.

La “Estrategia de Doble Vía” nos facilitará las relaciones económicas y políticas con ambos rivales, sin abandonar nuestro compromiso con la democracia y el estado de derecho, en consonancia con el régimen político en el cual hemos elegido vivir. Debemos ser pragmáticos en materia económica, nuestro mercado es el mundo y nuestros intereses son globales. Será necesario negociar numerosos acuerdos de libre comercio para diversificar y profundizar nuestras relaciones económicas con todos aquellos países que son importadores potenciales de nuestros productos o proveedores de capital productivo. A manera de ejemplo, Australia ha celebrado 27 acuerdos de libre comercio (bilaterales o plurilaterales), Chile 32, Suiza 35 y Turquía 27.

El desarrollo de Vaca Muerta nos brinda la posibilidad de transformarnos en el principal proveedor de gas natural de Chile y de Uruguay (ambos países son deficitarios), lo que contribuiría a consolidar la integración económica y política con ambos vecinos y fortalecería nuestra posición negociadora con ellos en los demás temas que nos interesan. El desarrollo de la Hidrovía es prioritario en términos de política regional y nos abriría oportunidades concretas de negocios para profundizar la integración económica y política con Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Poner en marcha la “Doble Vía”, requiere evaluar cuidadosamente los temores y los intereses vitales de los dos grandes rivales y ser consciente de las “líneas rojas”, que no deben cruzarse. Hay que tener bien en claro qué podemos obtener de uno sin poner en peligro la relación con el otro. En mi opinión, los temas vitales de Estados Unidos en la Argentina (sus “líneas rojas”) son tres: hacer buenos negocios, proteger su importante stock de inversiones directas en nuestro país y excluir una presencia militar china activa en la región. Nuestro objetivo es conservar y fortalecer la relación amplia y cordial que hemos mantenido con los Estados Unidos, Japón y sus aliados europeos durante décadas.

Estados Unidos no nos necesita como aliado militar pero indudablemente resentirían una presencia militar china en nuestro territorio.

Estados Unidos no nos necesita como aliado militar pero indudablemente resentirían una presencia militar china en nuestro territorio. Estados Unidos tiene los medios y la capacidad para ejercer su poder militar en el hemisferio, habilidad que ni los chinos ni los rusos tendrán por muchos años. La concesión de puertos o de vías navegables, la adquisición de tecnologías de uso dual (por ejemplo, el sistema de comunicaciones 5G) o la instalación de cables submarinos de comunicaciones, son temas que suscitarían preocupación en Washington. Si no elegimos bien nuestro posicionamiento estratégico estaremos expuestos a hacerlo bajo presión y en las peores de las circunstancias. La cooperación militar con los Estados Unidos y sus aliados occidentales debe estar limitada a temas defensivos y regionales y ser instrumentada en estrecha cooperación con nuestros vecinos.

Esta mayor sensibilidad de los Estados Unidos respecto a la presencia china en nuestra región nos abre, si sabemos gestionarla, oportunidades para un relacionamiento más provechoso en temas comerciales, tecnológicos y financieros. Será más fácil expeditar aprobaciones sanitarias y regulatorias que faciliten la exportación de productos regionales (frutas, vinos, legumbres, tabaco, carne, la pesca, biodiesel, litio, etc.), atraer una mayor participación de empresas norteamericanas en nuestro sector productivo, facilitar el acceso de nuestro sector privado a su mercado de capitales y avanzar en una cooperación más ventajosa en todo lo relacionado al turismo y a los intercambios educacionales, en ambas direcciones.

Los temas vitales para China (sus “líneas rojas”) también son tres: asegurar el acceso de sus manufacturas al mercado argentino “en condiciones de nación más favorecida”, garantizar un aprovisionamiento confiable para sus importaciones de materias primas (soja, alimentos, litio, petróleo y quizás en el futuro cobre) y respetar y proteger las inversiones realizadas y los préstamos otorgados a nuestro país.

Nuestras exportaciones a China deben incrementarse y diversificarse para equilibrar la balanza comercial.

Nuestras exportaciones a China deben incrementarse y diversificarse para equilibrar la balanza comercial. En materia de inversiones deberíamos combinar sus compras de materias primas con inversiones en la infraestructura necesarias para llevar dichos productos al mercado. Las inversiones en litio, cobre y en energías renovables, así como los préstamos para modernizar los ferrocarriles, van en la dirección correcta. Debemos asegurarnos un campo de juego nivelado: que empresas argentinas participen como socios en los emprendimientos, que se priorice el uso de la mano de obra y proveedores locales, que se tomen los recaudos ambientales apropiados y que los proyectos que realice directamente el Estado sean prioritarios y socialmente rentables.

Nuestra postura con China debería ser explicitada tanto con ellos como con los norteamericanos. Ser un proveedor confiable, cumplir los acuerdos y poner en marcha todos los negocios beneficiosos para ambos países que no impliquen consecuencias geopolíticas negativas para la Argentina. ¡Salgamos a conquistar el mundo y dejemos de vivir encerrados entre cuatro paredes!

 

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Felipe de la Balze

Académico, economista y empresario, especialista en temas internacionales.

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