¿Cómo desalentar el uso del empleo público como una herramienta para distribuir favores? ¿Cómo lograr un clima laboral más estimulante para los empleados públicos? ¿Cómo alinear el interés individual de los empleados públicos con el interés general de los ciudadanos? ¿Cómo evitar la discrecionalidad y el exagerado nivel de conflictividad? ¿Cómo reducir el ausentismo a niveles similares a otras organizaciones más eficientes? ¿Cómo incentivar y aumentar la profesionalidad? ¿Cómo promover activamente la incorporación y el aprovechamiento de la tecnología? En definitiva, ¿cómo pasar de esta concepción burocratizada y desprestigiada del empleado público a la idea de servidores públicos que cumplan un rol central en el progreso de la sociedad?
Se trata de un desafío crucial. El sector público funciona en la actualidad gracias al esfuerzo y la vocación de la parte del plantel de empleados que, sobreponiéndose a un contexto sumamente adverso, prioriza su rol de servidor público. El desafío es abordar la difícil tarea de transformar estas condiciones para aumentar la proporción de empleados comprometidos y motivados.
Generar un clima más justo y estimulante para los servidores públicos requiere cambios complejos y polémicos. Lo son en cualquier organización y mucho más en el sector público, donde prevalece un duro conservadurismo. El nivel de deterioro debe ser tomado como una oportunidad, pero también crea una situación que merece mucha precaución y cautela en el planteo de los cambios.
Migrar del empleado público en su concepción prevaleciente, a la de naturalizar el rol de servidores públicos es una construcción de largo aliento.
Migrar del empleado público en su concepción prevaleciente, a la de naturalizar el rol de servidores públicos es una construcción de largo aliento que merece mucho estudio y diálogo permanente. A continuación, nos proponemos presentar algunas ideas propositivas para ordenar la reflexión, sin que intentemos sugerir una “receta”. En otras palabras, en la imprescindible transformación del Estado se necesita firmeza en la orientación, pero mucha flexibilidad y apertura mental en el diseño de las estrategias.
Una plataforma de partida básica y fundamental para el ordenamiento en la gestión de los recursos humanos es incorporar la planificación: comenzar proyectando los bienes públicos que se quieren poner a disposición de la población para, en función de ello, planificar la cantidad y las cualidades de los empleados que se necesitan contratar. En esta lógica, el primer eslabón es analizar, estudiar y discutir de manera transparente y pública las “metas de producción” de bienes públicos. Se trata de romper con la tradición de asignar recursos públicos siguiendo las inercias, los usos y las costumbres, o los criterios discrecionales. Hay que generar un espacio donde se analice la cantidad y la calidad de los bienes públicos que resultan pertinentes y, con ello, programar los recursos humanos necesarios.
La revolución de la planificación
Visto desde fuera parece un tema simple y de sentido común. Pero para lo que son las prácticas prevalecientes en el sector público se trata de un cambio revolucionario. Se trata de incorporar como una rutina el que, antes de decidir una erogación pública, se lleve a cabo un análisis objetivo y abierto de los bienes y servicios públicos que se van a producir y las necesidades que se van a satisfacer. El ejercicio requiere dimensionar la demanda de bienes públicos, evaluar alternativas sobre cuáles son las maneras más eficientes de producirlos, y procurar mediciones de impacto para ir mejorando, y eligiendo aquellas acciones que resulten más rentables desde el punto de vista social.
Esto requiere también de un sistema de monitoreo de las demandas de bienes y servicios públicos en cada zona. Así podrán ir adaptándose éstos en función de los cambios demográficos y sociales y las preferencias de la población. Esta instancia de análisis permitirá tener bases más objetivas para la toma de decisiones en materia de inversiones en infraestructura, incorporación de tecnología y necesidades de recursos humanos.
El proceso es aplicable para decisiones con impacto de largo plazo (como construir una escuela, un hospital, una comisaría o un juzgado), pero también para las decisiones de más corto plazo. Por ejemplo, ante la baja de un docente, un médico, un policía o un juez será necesario el análisis acerca de si sigue siendo pertinente mantener esos puestos de trabajo. En lugar de proceder a una nueva contratación en función de la inercia que impone la baja, será necesario hacerlo en función de los bienes y servicios públicos que se necesiten en la zona y de la forma más eficiente para hacerlo.
Ingresos por la puerta o por la ventana
Otro punto de partida fundamental es reconocer las diferencias entre quienes ingresan al Estado a través de un proceso de selección por concurso, de quienes ingresan por la decisión discrecional del funcionario político de turno. En el primer caso se supone que hay un proceso de análisis, evaluación y control en el que subyace una vocación de permanencia. En el segundo, se supone que responde a decisiones políticas y que, por lo tanto, subyace la transitoriedad del vínculo laboral.
Nuevamente, se trata de una distinción que tiene mucha lógica y sentido común, pero resulta en un cambio muy disruptivo respecto a la cultura instalada. Es fundamental jerarquizar y aumentar la profesionalidad del plantel permanente del Estado, arrancando por el ingreso a través de un proceso de selección público, transparente y riguroso. Es decir, que el Estado contrate a los mejores candidatos disponibles para cada puesto. Ésta debería ser la única manera de acceder a la estabilidad prevista en la Constitución.
Los mayores desafíos en la instrumentación de concursos como puerta de entrada al empleo público son la objetividad del jurado y la transparencia en el proceso.
Los mayores desafíos en la instrumentación de concursos como puerta de entrada al empleo público son la objetividad del jurado y la transparencia en el proceso y la decisión del acto de evaluación. Aporta a esta objetividad que se conformen los jurados con miembros externos a la organización, de probada calidad técnica en el tema en cuestión y guardando el anonimato del evaluado.
Se puede incluso instaurar dos instancias de evaluación, donde la primera sea anónima y la segunda presencial. La primera instancia de evaluación anónima contribuye a la transparencia en el proceso. Además, las evaluaciones deberían ser rigurosas, exigentes y objetivas, cuidando de evitar criterios que den pie al direccionamiento tendencioso. Particularmente importante resulta tomar medidas preventivas para evitar que quien ingresó discrecionalmente tenga, por ese motivo, ventajas y sesgue a su favor el concurso.
Por otro lado, quien ingresa sin un concurso (cualquiera sea la variante legal que se utilice), tendría que ser explícitamente considerado y encuadrado como transitorio. En este universo no corresponde aplicar la estabilidad prevista en la Constitución, sino la transitoriedad justificada en que no hubo un proceso de evaluación de necesidades y selección a través de un concurso: el contrato debería durar hasta que lo decida el funcionario político que toma la decisión, o en cuanto este funcionario deje el cargo.
Medición de resultados
Como ocurre con la planificación, es muy importante incorporar la medición de resultados, con la meta de que cada intervención pública sea evaluada. Esto no sólo ayudaría a que gane legitimidad el Estado en general, sino que también daría legitimidad a la medición del desempeño de los servidores públicos. Es decir, la medición del desempeño individual de cada servidor público se insertaría en un marco de evaluación de resultados integral de cada organismo público.
Dado que el punto de partida es el rechazo, tanto a la evaluación general como a la individual, debería plantearse como una meta de largo plazo y que sea apoyada por incentivos que la estimulen. Un punto que ayudaría mucho en este proceso es la simplificación de las estructuras salariales y la incorporación de adicionales en las remuneraciones que estén ligados al compromiso, el esfuerzo y los resultados.
Entre las mediciones de desempeño, una relativamente simple de aplicar es el presentismo. Pero aún más importante es avanzar en la sofisticación de los esquemas de remuneración para que contemplen reconocimientos monetarios a quienes estén al frente de los servicios públicos en contextos más adversos y que logren mejores resultados.
Planteado de manera muy simplificada, habría que trabajar para diferenciar al docente que está frente a los alumnos del que está de licencia, al docente que da clases a alumnos de zonas socialmente marginadas de los que cumplen servicios en barrios de familias de ingresos medios y altos, al docente que consigue altos aprendizajes de sus alumnos del que no los logra.
Un cambio aún más ambicioso es que las mediciones de desempeño, además, tengan incidencia directa en la permanencia.
Un cambio aún más ambicioso es que las mediciones de desempeño, además, tengan incidencia directa en la permanencia, es decir, que ante situaciones de mal desempeño reiterado o grave se habilite el despido. Un ejemplo de esta modalidad es el caso de los jueces que acceden al cargo por concurso y permanecen en él en la medida que no sean cuestionados en su desempeño por el Consejo de la Magistratura. Otra variante más estricta es que en el momento del concurso se fije un plazo de duración en el cargo y que, al cumplirse éste, se convoque a un nuevo concurso. Es decir, que periódicamente se evalúe a las personas que ocupan un cargo, ya que la estabilidad del empleo público se entendería que rige sólo entre concursos. Este procedimiento es el que se aplica, por ejemplo, en las cátedras de las universidades públicas nacionales. Este esquema, que podría ser pertinente para los puestos de mayor jerarquía y responsabilidades, tiene potentes incentivos a la mejora continua y la actualización de conocimientos.
Estabilidad real
La incorporación en la Constitución Nacional de la estabilidad del empleo público busca un balance equilibrado entre la protección al empleado, procurando evitar manejos discrecionales y arbitrarios, y la motivación del compromiso con la función pública. Esto no se está logrando en la actualidad, y los intentos de hacerlo por la vía de aplicar la normativa que fija la Ley de Contrato de Trabajo a los organismos públicos no han funcionado.
Para recomponer esta situación será necesario diferenciar a quienes ingresan al sector público por la puerta de los concursos, de quienes ingresan por la ventana de la decisión discrecional de un funcionario político. La estabilidad propia debería aplicarse al personal que ingresó al Estado a través de un concurso y que supere satisfactoriamente las evaluaciones de desempeño y/o los concursos periódicos. Esto es consistente con la meta de que la estabilidad sea una herramienta para procurar la excelencia de los servidores públicos y no, como ocurre en la actualidad, un factor de desmotivación. Permitiría, como el espíritu original lo contemplaba, reducir los riesgos de que los servidores públicos sean víctimas de arbitrariedades derivadas de los vaivenes políticos. En esta perspectiva, la estabilidad es una herramienta para preservar la excelencia de la función pública.
Para el resto de los empleados —los que acceden sin un concurso de por medio— sería pertinente aplicar la “estabilidad impropia”; es decir que, al responder tanto el ingreso como el egreso a una decisión discrecional, consistente con ello, se debería aplicar un régimen indemnizatorio similar al del sector privado.
Este texto es un fragmento de ‘Una vacuna contra la decadencia. Cuestionando consensos en torno al funcionamiento del Estado’ (Babel Editorial 2022), de Osvaldo Giordano, Carlos Seggiaro y Jorge Colina.
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